IV SAB/Wr 27/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi M. K. i K. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie podjęcia czynności nadzorczych postanawia: I. odrzucić skargę; II. odmówić przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym. UZASADNIENIE Pismem z 18 XII 2023 r., złożonym drogą elektroniczną, M. K. (dalej "skarżąca") wniosła w imieniu własnym i K. K. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej także "wojewoda") z powodu niepodjęcia przez organ, stosowanie do art. 22 pkt 8 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, ze zm.), dalej "uops", czynności nadzorczych wobec Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce w zakresie realizacji przez niego zadań i jakości świadczonych usług w ramach pomocy społecznej. Pismami sądowymi z 23 I 2024 r. wezwano skarżącą o uzupełnienie braków formalnych skargi, poprzez jej podpisanie podpisem elektronicznym, dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu K. K. przed wojewódzkim sądem administracyjnym i wskazanie jej numeru pesel, w terminie 7 od doręczenia wezwań pod rygorem odrzucenia skargi. W zakreślonym terminie skarżąca podpisała skargę, wskazała brakujący numer pesel, złożyła do akt sprawy kopię poświadczonego notarialnie pełnomocnictwa z 22 XII 2008 r. oraz wniosła o ustanowienie pełnomocnika z urzędu dla siebie i K. K. Pismem sądowym z 27 II 2024 r. wezwano skarżącą wraz ze stosownym pouczeniem o dołączenie do akt sprawy oryginału lub uwierzytelnionego notarialnie odpisu wspomnianego pełnomocnictwa lub przesłanie drogą elektroniczną nowego pełnomocnictwa podpisanego przez K. K. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi w części dotyczącej K. K. W zakreślonym terminie skarżąca wniosła o przedłużenie terminu do uzupełnienia braku skargi do 21 dni. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W ocenie wojewody art. 63 i 64 ustawy z 23 I 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 130), oraz art. 22 pkt 8 uops nie stanowią podstawy do żądania przez stronę skarżącą przeprowadzenia kontroli w ośrodku pomocy społecznej we wnioskowanym zakresie. Nadto w sprawie nie wystąpiła bezczynność, bowiem wojewoda podejmował działania kontrolne w związku z wnoszonymi do niego skargami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić z uwagi na jej niedopuszczalność. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jest niedopuszczalna. Przypadkiem niedopuszczalności skargi jest sytuacja jej wniesienia na przedmiot sprawy niepodlagający kognicji sądów administracyjnych i z uchybieniem trybu zaskarżenia bezczynności organu, jak miało to miejsce w sprawie. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 VII 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, która jest kontrolą pod względem zgodności z prawem. Może ona objąć działania, a więc zarówno czynienie, jak i zaniechanie, organów administracji w sprawach publicznoprawnych. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) dalej "ppsa", orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Są to sprawy, które organy załatwiają poprzez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, wreszcie innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne zasadniczo wyłącznie w zakresie, w jakim organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego. Nadto w przypadku bezczynności jedynie w zakresie, w jakim organy te byłyby zobowiązane do wydania jednego ze wskazanych powyżej aktów. Z bezczynnością organu mamy więc do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Tymczasem materia będąca przedmiotem skargi nie dotyczy wyżej określonych spraw. Zadania wojewody określone w art. 22 pkt 8 uops obejmują nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, w tym standardy opieki i wychowania, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Zadanie powyższe wykonywane jest w ramach czynności nadzorczo-kontrolnych realizowanych na podstawie przepisów działu III rozdział 4 uops. Jak wynika z art. 126 uops, wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do: 1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; 2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej; 3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem; 4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli; 5) wzywania i przesłuchiwania świadków; 6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej; 7) pobierania za pokwitowaniem oraz zabezpieczania dokumentów związanych z zakresem kontroli, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej; 8) sporządzania, a w razie potrzeby żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń; 9) przetwarzania danych osobowych w zakresie niezbędnym do realizacji celu kontroli. Wyżej wymienione czynności nie mają charakteru aktów lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ppsa, tak więc i ewentualna bezczynność wojewody w powyższym zakresie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że zakresem właściwości sądów administracyjnych nie są także objęte sprawy dotyczące skarg powszechnych składanych do organów w trybie art. 227 - 229 kpa. Sprawy skargowe nie należą bowiem do zakresu działania sądu administracyjnego, gdyż rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania (por. postanowienia NSA z 7 VII 2009 r., I OSK 803/09 i z 3 IX 2009 r., I OSK 1064/09 - publ. CBOSA). Na marginesie wypada zaznaczyć, że pisma skarżącej, traktowane prze wojewodę jako skargi powszechne, odniosły pewien skutek, bowiem opierając się na tych sygnalizacjach, wojewoda podjął działania zmierzające do wyjaśnienia nieprawidłowości w sprawie przyznania K. K. specjalistycznych usług opiekuńczych (por. pismo wojewody z 29 IX 2023 r., ZP-KNPS.9421.3.118.2023.EZ, akta administracyjne, k. 228). O wynikach tychże działań organ poinformował skarżącą pismem z 8 XI 2023 r. (znak sprawy j.w., akta administracyjne, k. 245). Z powyższych względów skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Ponadto zauważyć trzeba, że skarżąca, pomimo stosowanego pouczenia, nie uzupełniła na wezwanie braku formalnego skargi, bowiem nie złożyła do akt sprawy skutecznego pełnomocnictwa lub uwierzytelnionego jego odpisu do reprezentowania K. K. Także z tej przyczyny skarga podlegała odrzuceniu, gdyż zgodnie z art. 37 § 1 ppsa, pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Ponadto w myśl art. 46 § 3 ppsa, do pisma dołącza się pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. W myśl art. 49 § 1 ppsa, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku, gdy pismem tym jest skarga, niewykonanie w terminie wezwania do uzupełnienia jej braków formalnych obliguje sąd, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, do jej odrzucenia. Siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych skargi jest terminem ustawowym, a nie sądowym, o którym mowa w art. 84 ppsa. Zauważyć przy tym trzeba, że odmiennie niż terminy sądowe, terminy ustawowe nie mogą być przez sąd (przewodniczącego) skracane lub przedłużane. Z tych powodów wniosek skarżącej o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków skargi do 21 dni podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny. Wobec powyższego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 ppsa, jak w pkt. I postanowienia. Z kolei odnosząc się do wniosków o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu, wskazać należy, że w myśl art. 247 ppsa, prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić natomiast wówczas, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia (por. postanowienia NSA z 30 I 2013 r., II OZ 37/13 oraz z 5 III 2013 r., I OZ 152/13 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie wnioski o przyznanie prawa pomocy odnoszą się do skargi niedopuszczalnej, podlegającej odrzuceniu. Stanowiło to więc o oczywistej bezzasadności skargi, co tym samym obligowało Sąd do odmowy przyznania prawa pomocy stosownie do art. 247 ppsa, o czym orzeczono w pkt. II postanowienia.