III SAB/Gd 3/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego N. K. z dnia 21 lipca 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego N. K. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE N. K. (dalej: "skarżący"), obywatel Indii, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia przekazania akt organowi, 2/ przyznanie skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżący złożył w dniu 21 lipca 2023 r. Dnia 10 października 2023 r. skarżący, za pośrednictwem organu, wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do dnia wniesienia skargi wniosek skarżącego nie został załatwiony. W ocenie pełnomocnika przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, a uchybienia jakich dopuścił się w tym zakresie organ nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia przy tym są powoływane przez organ od 2014 r. trudności (braki) kadrowe i zmiany organizacyjne, duża ilość spraw do rozpatrzenia, które nie mogą być kwalifikowane jako przyczyna niezależna od organu. Autor skargi przywołał zasadę szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), obowiązków organów w tym zakresie (art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a.) oraz terminów obligujących organ do załatwienia spraw w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519, dalej: "u.o.c.") oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 149 p.p.s.a. Pełnomocnik stoi na stanowisku, że art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa pomocowa") dotyczący biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy/stały/rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, nie ma zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy. Sprawa z wniosku skarżącego winna zostać załatwiona w terminie przewidzianym w przepisach ustawy o cudzoziemcach. Argumentując żądanie skargi w części przyznania skarżącemu sumy pieniężnej pełnomocnik podniósł, że długi czas oczekiwania na wydanie przez organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Skarżący z powodu bezczynności organu ma problemy ze zmianą pracy na lepiej płatną, jak również nie może wyjechać do kraju swojego pochodzenia w celu odwiedzin rodziny. Zdaniem pełnomocnika wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji, nie będąc przy tym zawiadamiane o przyczynach ewentualnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej: 1/ odrzucenie jako niedopuszczalnej w związku z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia 4 marca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, ewentualnie 2/ oddalenie jako niezasadnej z uwagi na treść art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a) i art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy pełnomocnik wniósł o uznanie, iż do przewlekłości nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie organowi grzywny oraz niezasądzanie wnioskowanej sumy pieniężnej. Pełnomocnik przedstawił czynności, jakie zostały podjęte przez organ w sprawie od momentu złożenia wniosku przez skarżącego i wskazał, że sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie według kolejności wpływu. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 112 u.o.c. termin na załatwienie sprawy z wniosku skarżącego upływałby z dniem 21 września 2023 r. Do okresu tego nie należy wliczać czasu oczekiwania na odpowiedź Policji, Straży Granicznej oraz ABW, który wyniósł 47 dni. Z tego powodu należy przyjąć, że dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy z wniosku skarżącego upłynął z dniem 7 listopada 2023 r. Zatem ponaglenie zostało wniesione przez skarżącego przedwcześnie. Z tego względu, w dniu wpływu skargi (24 listopada 2023 r.), trudno jest mówić o rażącym naruszeniu prawa. Trudno jest też dopatrzeć się zarzucanej przez skarżącego bezczynności. Od dnia złożenia wniosku organ podjął szereg koniecznych i niezbędnych czynności, wymaganych przepisami ustawy o cudzoziemcach. Znaczna ilość wniosków o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonych przez cudzoziemców w 2023 r. i mała ilość pracowników merytorycznych przekładają się na możliwości procedowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na stanowisko organu, który wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a) i ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a) i art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej, w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoją przepisy wskazanej ustawy. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa pomocowa, w zasadniczej części, weszła w życie w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy pomocowej). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830, dalej: "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy pomocowej art. 100c, który w ust. 1 stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne, co wynika z ust. 2 powołanego przepisu. Stosownie zaś do ust. 3 cytowanego przepisu w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, o czym stanowi ust. 4. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy pomocowej, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185), a konkretnie art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej został zmieniony przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz.1088) w ten sposób, że określono dalszy okres obowiązywania wyżej omówionego rozwiązania do dnia 4 marca 2024 r. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, lecz Indii i nie przybył do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym. Okoliczności te nie były kwestionowane. Wyłączenie możliwości wywiedzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować, co do zasady, odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Jednak analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców, w tym obywateli Ukrainy, niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Ustawa pomocowa ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do niej zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie – ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy pomocowej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy pomocowej, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę pomocową przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców ustawodawca wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy pomocowej (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA", adres internetowy http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analogiczne uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy pomocowej. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach, w tym zarówno w ustawie pomocowej, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej, zgodnie z którymi w okresie zawieszenia biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. w sprawie IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji. Rozwiązanie takie uznać należy za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX). W tej sytuacji Sąd, nie podzielając stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, uznał, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 3 października 2023 r. złożył ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Ponaglenie zostało przesłane pocztą w dniu 10 października 2023 r. i wniesione za pośrednictwem Wojewody. Wobec podnoszonej przez organ kwestii przedwczesności ponaglenia zauważyć należy, że ustawa o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym i w dniu złożenia wniosku przez skarżącego i w dniu wyrokowania, zawierała przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a. Stosownie do art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 21 lipca 2023 r., który został złożony osobiście przez skarżącego i – co istotne – nie zawierał jakichkolwiek braków, które uniemożliwiałyby jego przyjęcie do merytorycznego rozpatrzenia. Przeprowadzona w tym samym dniu analiza formalna wniosku wykazała bowiem, że został on wniesiony w terminie, skarżący złożył odciski linii papilarnych, wniosek nie zawiera braków formalnych, wniesiono opłatę skarbową oraz że należy przygotować pisma opiniujące wniosek. Dnia 27 lipca 2023 r. organ zwrócił się do właściwych organów (Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku) o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że art. 109 ust. 2 u.o.c. stanowi, że komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę ( art. 109 ust. 3 u.o.c.). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony ( art. 109 ust.4 u.o.c.). Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia 7 września 2023 r. (które wpłynęło do organu w dniu 12 września 2023 r.) poinformował o popełnieniu przez skarżącego wykroczenia z art. 119 § 1 k.w. oraz ukaraniu mandatem gotówkowym. Pozostałe organy nie zawiadomiły Wojewody, aby 30-dniowy termin został przedłużony do 60-dni (art. 109 ust. 3 u.o.c.), nie przekazały też informacji, wobec czego należy uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Organ - wskazując na treść art. 35 § 5 k.p.a. , który stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu - wywodzi, że do okresu załatwienia sprawy nie można zaliczyć okresu od dnia 27 lipca 2023 r. do 12 września 2023 r. Jest to okres od dnia zwrócenia się przez Wojewodę Pomorskiego do organów w trybie art. 109 u.o.c., a udzieleniem odpowiedzi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji , która wpłynęła w dniu 12 września 2023 r. Organ stoi na stanowisku, że skoro wniosek skarżącego został złożony w dniu 21 lipca 2023 r., to zgodnie z art. 112 u.o.c. termin na załatwienie sprawy upływałby z dniem 21 września 2023 r. , jednak nie należy do tego okresu doliczać w/w 47 dni, co oznacza, że 2- miesięczny okres upłynął dopiero z dniem 7 listopada 2023 r., a wobec tego ponaglenie zostało wniesione przedwcześnie. Sąd powyższego poglądu organu nie podziela. Ze sposobu skonstruowania art. 35 § 5 k.p.a. należy wywieść wniosek, że możliwość niewliczania do okresu załatwienia sprawy administracyjnej pewnych terminów czy czynności wskazanych w powyższym przepisie istnieje wówczas, gdy powodują one oczekiwanie na możliwość dalszego procedowania przez organ. Oczekiwanie to uniemożliwia załatwienie sprawy w terminach określonych art. 35 § 2 i 3 k.p.a., czy też w przepisach szczególnych. Jednak w każdym przypadku organy związane są ogólną zasadą wyrażoną w art. 35 § 1 k.p.a. , z której wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W celu realizacji tej zasady organy powinny tak koncentrować konieczne czynności w sprawie, by załatwić sprawę w terminach określonych przepisami prawa. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. nie może służyć bowiem jako usprawiedliwienie braku takiego działania. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy powinien niezwłocznie po rozpoczęciu biegu terminu załatwienia sprawy zwrócić się z wnioskiem do właściwych organów w trybie art. 109 u.o.c. o udzielenie stosownych informacji. Termin na udzielenie tych informacji biegnie niejako niezależnie ( wiąże inne organy) od biegu terminu na zakończenie sprawy wszczętej wnioskiem strony ( który wiąże organy rozpatrujące wniosek strony). Organy rozpatrujące wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy mogą podejmować w sprawie inne czynności, o ile są one konieczne, bez oczekiwania na odpowiedź organów, do których wystosowano zapytanie w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. W sytuacji, gdy nie ma potrzeby podejmowania innych czynności, a zachodzi sytuacja określona art. 109 ust. 2 u.o.c., możliwe jest wydanie decyzji w terminie 60 dni , liczonym zgodnie z art. 112a ust. 2 u.o.c. Dopiero wówczas, gdyby w sprawie miał miejsce przypadek określony art. 109 ust. 3 u.o.c. i 60 -dniowy termin na załatwienie sprawy z wniosku strony upływałby szybciej niż termin 60 dni na konsultacje z innymi organami , możliwe jest przedłużenie terminu zakończenia sprawy. W ocenie Sądu przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez organ prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że termin 60 dni na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zawsze ulega przedłużeniu , bowiem organ rozpatrujący wniosek w tym przedmiocie musi każdorazowo wystosować zapytanie w trybie art. 109 u.o.c. Skoro w niniejszej sprawie momentem wszczęcia postępowania, a zarazem dniem , od którego biegł termin 60 dni na wydanie decyzji był dzień 21 lipca 2023 r., organ powinien zakończyć postępowanie z dniem 19 września 2023 r. Jak już wskazano powyżej, nie było podstaw do przedłużenia tego terminu o czas, który upłynął od wystosowania wniosku o udzielenie stosownych informacji w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c., do udzielenia odpowiedzi. Organ w dniu 12 września 2023 r. (wpływ do organu odpowiedzi Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 7 września 2023 r.) dysponował kompletną dokumentacją wymaganą do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Pomimo że Komendant Wojewódzki Policji przekroczył zakreślony przepisami 30-dniowy termin i jednocześnie nie zawiadomił Wojewody o jego przedłużeniu, to jednak Wojewoda otrzymał informację tę w terminie otwartym do załatwienia sprawy. Tym samym za chybiony należy uznać zarzut organu o przedwczesności wniesionego przez skarżącego ponaglenia, które zostało wniesione w dniu 10 października 2023 r. , czyli po upływie 60-dniowego terminu obligującego organ do załatwienia sprawy. Do dnia wydania wyroku strony nie przekazały Sądowi żadnych informacji, z których wynikałoby załatwienie przez Wojewodę Pomorskiego sprawy z wniosku skarżącego. Zatem organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego od około 6 miesięcy. Jednocześnie organ w toku postępowania nie realizował, wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości , że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. (szybkości postępowania). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W ocenie Sądu tak wyznaczony termin rozpoznania wniosku uwzględnia zarówno okoliczność, że wniosek skarżącego został oceniony jako pozbawiony braków formalnych, jak również ewentualną konieczność pozyskania przez organ dodatkowych informacji w celu poczynienia aktualnych ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, w oparciu o analizę całokształtu okoliczności sprawy. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie I OSK 2451/14; CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie II OSK 2546/19; CBOSA). W ocenie Sądu, w świetle powyższego, należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Mimo że Wojewoda Pomorski nie zakończył jeszcze sprawy wydaniem decyzji administracyjnej, pierwsze czynności podjął niemalże natychmiast, skoro analizy formalnej wniosku dokonał w dacie wpływu wniosku, a następnie w ciągu kolejnych 4 dni roboczych wystosował do właściwych organów wniosek o udzielenie informacji w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. Sześciomiesięcznej bezczynności organu – w przypadku 60 dni ( ok. 2 miesięcy) na rozpatrzenie wniosku - nie można uznać za bezczynność rażącą. Sąd zwraca przy tym uwagę, że organ pozostaje w błędnym przekonaniu, że znaczna liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zwalnia go od rozpatrzenia sprawy w terminie określonym przepisami prawa. Z tych względów Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. Sąd nie uznał za zasadne żądań skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powołanego przepisu jedyną normatywną przesłanką, warunkującą nałożenie na organ grzywny bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) przez organ administracji. Ustawodawca sądowi pozostawił zatem ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (lub przewlekłości) w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Jednak poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r. w sprawie III SAB/Wr 505/20; CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skoro organ podejmował niezwłocznie w sprawie prawidłowe czynności, a opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie nie jest znaczne, zasadne było odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny. W postępowaniu organu nie sposób dopatrzeć się, by świadomie i celowo unikał on załatwienia sprawy. W ocenie Sądu nie istnieje też obawa, że bez wymierzenia kary pieniężnej organ będzie uchylać się od zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zdaniem Sądu niezasadne jest też żądanie skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej, które uzasadniono w skardze ogólnie tym, że sytuacja, w której strona czeka tak długo na wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawnego, że takie działanie organu narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej oraz skutkuje brakiem możliwości podjęcia przez skarżącego lepiej płatnej pracy oraz niemożnością spotkania się z rodziną w Indiach. Należy stwierdzić, że są to ogólne stwierdzenia, przemawiające bardziej za uznaniem sposobu postępowania organu za rażąco naruszające prawo, nie zaś do przyznania sumy pieniężnej. Z kolei wyjazd do rodziny w Indiach, na który wskazuje skarżący jest jedynie hipotetyczny, a niemożność podjęcia zatrudnienia z wyższym wynagrodzeniem nie została w żaden sposób przez skarżącego uprawdopodobniona. Sąd, rozważając kwestię możliwości przyznania sumy pieniężnej, nie może opierać swojego rozstrzygnięcia jedynie na deklarowanych przez stronę okolicznościach, które nie są w żaden sposób możliwe do zweryfikowania. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji uprawdopodabniających ubieganie się przez skarżącego o uzyskanie lepiej płatnej pracy, czy też podejmowanie działań zmierzających do wyjazdu do kraju pochodzenia. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że Wojewoda Pomorski, na wniosek pracodawcy skarżącego, w dniu 26 czerwca 2023 r. wydał zezwolenie na pracę na okres od 30 czerwca 2023 r. do 29 czerwca 2026 r. Skarżący posiada zatrudnienie, świadczy pracę na podstawie umowy zlecenia, pracodawca zadeklarował zatrudnienie skarżącego do dnia 18 lipca 2028 r., nadto skarżący nie posiada osób na swym utrzymaniu. Brak wydania decyzji w terminie nie wskazuje zatem na zaistnienie uchwytnego , negatywnego skutku na codzienne życie skarżącego, a przynajmniej w tym zakresie nie przytoczył on konkretnych okoliczności, które w konsekwencji uzasadniałyby żądanie przyznania sumy pieniężnej i to w maksymalnej wysokości. Należy też zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący jest reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, któremu zapewne znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w świetle którego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. , sygn. akt I OSK 3094/19; CBOSA). Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, w zakresie żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, dalej jako "rozporządzenie" ) w wysokości 480 zł. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, zgodnie bowiem z § 15 ust. 1 rozporządzenia opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. Natomiast w myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.