I OSK 1479/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 718/21 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.27.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z 12 października 2020 r. nr M.6821.1.2.2019; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz L. R. kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 stycznia 2022 r. II SA/Gl 718/21, oddalił skargę L. R. (błędnie podając nazwisko, jako R.) na decyzję Wojewody Śląskiego z 16 kwietnia 2021 r. nr NWXIV.7581.3.27.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. J. K. wnioskiem z 10 sierpnia 2018 r., sporządzonym w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrócił się do Prezydenta Miasta Żory wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot nieruchomości położonej w Żorach w rejonie ul. P[...] i O[...], zawierającej się w pierwotnych granicach działek o nr [...], [...] oraz [...]. Na skutek wyłączenia Prezydenta Miasta Żory w sprawie o zwrot nieruchomości Wojewoda Śląski postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. nr NWXIV.7581.8.36.2018, wyznaczył Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Następnie organ postanowieniem z 12 czerwca 2019 r., z uwagi na różne stany prawne nieruchomości objętych roszczeniem o zwrot, zawierających się w pierwotnych granicach działek nr [...] i [...] oraz [...], wydzielił 6 spraw, aby podjęte rozstrzygnięcia władcze miały charakter indywidualny i dotyczyły konkretnie oznaczonej nieruchomości oraz stron w stosunku do niej ustalonych. Pod sygn. M.6821.1.2.2019 rozpatrywana jest sprawa o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która aktualnie mieści się w granicach pierwotnej działki nr [...]. Prezydenta Miasta Rybnika decyzją z 12 października 2020 r. M.6821.1.2.2019, odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w Ż[...] przy ul. P[...], zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr [...], aktualnie działka nr [...] o powierzchni 0,3680 ha, opisanej w kw. nr [...], stanowiącej własność Miasta [...]. Prezydent Miasta Rybnika ustalił, że na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 18 grudnia 1980 r. Rep. A nr [...], sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) nabyto od J. K., za cenę [...] złotych, prawo własności nieruchomości, opisanej w kw. nr [...], działki o nr: [...] i [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,7351 ha, gdyż nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe w Żorach, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Katowicach z 8 marca 1978 r. [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej E w Żorach. Decyzją z 5 października 1999 r., zmienioną następnie decyzją z 22 listopada 2001 r., Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 60 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ż[...] stało się mieniem Miasta Żory, w skład przekazanego mienia weszła, m.in. działka nr [...], stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania. Zdaniem organu I instancji, mając na uwadze poczynione ustalenia nie budzi wątpliwości, że na przejętej przez Skarb Państwa działce zrealizowano cel wywłaszczenia, gdyż na wywłaszczonej nieruchomości została zlokalizowana gminna droga ul. P[...]. Status drogi publicznej potwierdza uchwała Rady Miasta Ż[...] z 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06 w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Żory. W załączniku nr 1 "Wykaz dróg proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg gminnych" pod nr 112 wymieniono ulicę P[...]. Faktyczne drogowe zagospodarowanie przedmiotowej działki nie tylko potwierdza realizację celu wywłaszczenia, lecz również stanowi przeszkodę zwrotu działki. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Przepis ten wprowadza ograniczenia w obrocie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wykluczając możliwość zwrotu takiej nieruchomości poprzednim właścicielom. Przedmiotowa ustawa stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniami, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisów. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczną użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i techniczne związania z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na części wywłaszczonej nieruchomości, oprócz drogi publicznej, znajduje się uporządkowany teren zielony, parking i chodnik, czyli elementy stanowiące część infrastruktury drogowej. Zatem forma zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia definicję drogi i pasa drogowego, co tym samym stanowi przeszkodę zwrotu działki, stanowiącej przedmiot toczącego się postępowania. Od decyzji tej zostało złożone odwołanie do Wojewody Śląskiego, który decyzją z 27 [powinno być 16] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowody potwierdza, że cel wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany, co uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Zarówno teren zielony wraz z chodnikiem, a także zagospodarowanie nieruchomości pod parking i drogę służącą mieszkańcom budynków mieszkalnych, stanowią infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla. Stąd przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Natomiast, nie ma znaczenia w sprawie uznanie ulicy P[...] za drogę publiczną. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. R. (następczyni prawnej J. K.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 stycznia 2022 r. II SA/Gl 718/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że z art. 137 u.g.n. wyraźnie wynika, że przy ocenie zbędności wywłaszczonej nieruchomości należy brać pod uwagę cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie wywłaszczeniowej). To jest niejako cel pierwotny, zważywszy na możliwość jego zmiany w późniejszym okresie i po wykorzystaniu nieruchomości na tenże cel. Sąd I instancji wyjaśnił, że zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia został określony w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Żory, przyjętego uchwalą Rady Narodowej Miasta i Gminy Żory nr [...] z 28 listopada 1978 r. Według planu, teren objęty obecnie działką nr [...] położony był w Jednostce XV - tzw. E, w terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem - symbol XV 3 US. W ocenie Sądu I instancji cel wywłaszczenia został błędnie przez skarżącą zinterpretowany, a w ślad za tym błędne jest także stanowisko dotyczące zbędności nieruchomości na cel dokonanego wywłaszczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieruchomość obejmująca obecną działkę nr [...], zgodnie z § 2 umowy "wywłaszczeniowej", zawartej 18 grudnia 1980 r., przeznaczona była "pod budownictwo mieszkaniowe w Żorach". Zatem pierwotnym celem wywłaszczenia, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie była "budowa urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem" (co wynikało z mpzp z 1978 r.), lecz ogólnie określone "budownictwo mieszkaniowe w Żorach". Ściślej rzecz ujmując, chodziło o budowę jednostki mieszkaniowej "E" w Żorach, co jednak nie wynikało wprost z umowy, ale decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 8 marca 1978 r. Nie zmienia to jednak celu, który został określony w umowie. Nawet przyjęcie tak sprecyzowanego (zawężonego) celu w kontekście zbędności przedmiotowej nieruchomości na tenże cel, nie miałoby wpływu na dokonywaną w tym zakresie ocenę. W trakcie oględzin przeprowadzonych 7 maja 2019 r. z udziałem skarżącej, ustalono, że na terenie obecnej działki nr 2206/7, od strony Hospicjum, znajduje się "parking, droga i znów parking", a ponadto "fragment terenu zielonego" (protokół w aktach sprawy administracyjnej). Droga to ul. P[...], zaliczona do dróg publicznych na podstawie Uchwały Rady Miasta Żory z dnia 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06. Ponadto, jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Inwestycji z 28 maja 2020 r. na działce znajdują się sieci: kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz wodociągowej (własność P[...]), a także przewód elektroenergetyczny niskiego napięcia (własność T[...].) (pismo w aktach sprawy administracyjnej). Istnienie w roku 1999 takiej drogi oraz sieci kanalizacyjnej i zieleni potwierdza Karta inwentaryzacyjna nieruchomości, sporządzona w związku z uwłaszczeniem Żor (miasta na prawach powiatu) działką nr [...] (załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Śląskiego z 5 października 1999 r.). Co prawda organy orzekające w sprawie nie badały tego, ale charakter urządzeń i sieci znajdujących się na działce nr [...] wskazuje na zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim jest "budownictwo mieszkaniowe w Żorach". W kontekście tych ustaleń, zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć tezy, zgodnie z którą nieruchomość nie została wykorzystana na cele określone w umowie "wywłaszczeniowej" i tym samy stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. Jak wynika z powyższych rozważań cel wywłaszczenia, po odczytaniu art. 137 u.g.n., jest jednak inny, aniżeli przyjmuje skarżąca. Ponadto został określony tak szeroko, że jego realizację stanowią wszelkie przedsięwzięcia związane z budownictwem mieszkaniowym. Jest nim zatem droga publiczna oraz wskazane sieci, stąd też nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Nie ma przy tym znaczenia to, że cel wywłaszczenia uległ modyfikacji. Mieści się on w ramach celu pierwotnego. Zagospodarowanie nieruchomości w opisany wyżej sposób powoduje brak możliwości wydzielenia części, która na cel wywłaszczenia nie została ewentualnie wykorzystana i tym samym dokonanie zwrotu w części. Nie było zatem podstaw do informowania byłego właściciela o zbędności na cele wywłaszczenia w całości bądź w części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. R. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że sporna nieruchomość w zakresie w jakim została zagospodarowana parkingiem, drogą asfaltową ul. Promienną oraz terenem zielonym wraz z chodnikiem, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Żory, przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Żory nr VI/24/78 z dnia 28 listopada 1978 r., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia określony w powyższych dokumentach nie został zrealizowany, a zatem sporna nieruchomość okazała się być zbędną na cele wywłaszczenia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości miało miejsce dopiero po upływie 10 lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży niniejszej nieruchomości, a zatem organ nie zrealizował celu wywłaszczenia w ustawowym terminie, co skutkuje koniecznością zwrotu przedmiotowej nieruchomości; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i odmówienie zwrotu przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę nr [...], podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nawet przy przyjęciu, że parking zlokalizowany na niniejszej nieruchomości realizuje cel wywłaszczenia, to pozostała część działki pozostaje niezagospodarowana i podlega zwrotowi zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy, przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia 18 grudnia 1980 r. Rep. A 2827/80, a sam cel wywłaszczenia do dnia dzisiejszego nie został zrealizowany; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie poprzedniego właściciela nieruchomości o zmianie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej oraz o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo, że w całości lub części stała się zbędna dla celów wywłaszczeniowych: g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że budowa drogi wewnętrznej oraz parkingu, stanowi realizację celu publicznego, a zatem błędne uznanie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany; h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne uznanie, że całość działki została zajęta pod drogę publiczną - ul. P[...], podczas gdy, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie dostarcza informacji na temat tego, czy droga asfaltowa ul. P[...] w rzeczywistości stanowi drogę publiczną, z uwagi na brak przedstawienia do akt sprawy pozwolenia na budowę takiego obiektu jak droga publiczna, a uchwała Rady Miasta Żory z dnia 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06, nie ma decydującego znaczenia dla zakwalifikowania działki nr 2206/7 jako części drogi gminnej, a zatem stanowi ona w rzeczywistości drogę wewnętrzną, jak również fakt, że droga ta zajmuje tylko część spornej działki nr 2206/7; i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie ul. P[...], zlokalizowanej w części spornej nieruchomości - działki nr [...] wraz z parkingiem jako drogi wewnętrznej, a zatem niepodlegającej wyłączeniu z obrotu na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmowę uwzględnienia skargi L. R., a przez to naruszenie konstytucyjnej ochrony własności prywatnej, stanowiącą podstawę ustroju gospodarczego RP. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności ustalenia w jakim dokładnie czasie doszło do realizacji parkingu wraz z terenem zielonym na wywłaszczonej nieruchomości, jak również pozwolenia na budowę drogi ul. P[...], co skutkowało przyjęciem niekorzystnych dla Skarżącej domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość, obejmująca działkę została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia, podczas gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości był zobowiązany do kompleksowego wyjaśnienia sprawy poprzez zgromadzenie całego materiału dowodowego, gdyż z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...], względnie znaczna część działki nr [...] nie została w ogóle zagospodarowana na cele wywłaszczenia. Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym; 3. zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały obszernie uzasadnione. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Żory wnosząc o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów materialnych, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Sąd I instancji w podsumowaniu swoich rozważań wyjaśnił, że cel wywłaszczenia jest inny, aniżeli przyjmuje skarżąca i został określony tak szeroko, że jego realizację stanowią wszelkie przedsięwzięcia związane z budownictwem mieszkaniowym. Jest nim zatem droga publiczna oraz wskazane sieci, stąd też nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie wywłaszczeniowej. Nie ma przy tym znaczenia, że cel wywłaszczenia uległ modyfikacji. Mieści się on w ramach celu pierwotnego. Zagospodarowanie nieruchomości w opisany wyżej sposób powoduje brak możliwości wydzielenia części, która na cel wywłaszczenia nie została ewentualnie wykorzystana i tym samym dokonanie zwrotu w części. Owa modyfikacja, o której wspomina Sąd I instancji, jak można się domyślać z wcześniejszych rozważań tego Sądu, polegała na tym, że nieruchomość obejmująca obecną działkę nr 2206/7, zgodnie z § 2 umowy "wywłaszczeniowej" z 18 grudnia 1980 r., przeznaczona była "pod budownictwo mieszkaniowe w Żorach". Zatem pierwotnym celem wywłaszczenia, nie była "budowa urządzeń sportowych z salą gimnastyczną, zespołem boisk oraz otwartym basenem" (co wynikało z mpzp z 1978 r.), lecz ogólnie określone "budownictwo mieszkaniowe w Żorach". Zauważyć w związku z tym należy, że nie do końca odpowiada to prawdzie. Trudno jest bowiem mówić o pierwotnym celu wywłaszczenia wskazując na umowę z 18 grudnia 1980 r., skoro wcześniej, bo 28 listopada 1978 r., uchwalony został plan miejscowy (który miał moc powszechnie obowiązującą – zob. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), na który powołuje się skarżąca. Co najwyżej można mówić o tym, że umowa z 18 grudnia 1980 r. określała cel wywłaszczenia bardzo ogólnie, jako "budownictwo mieszkaniowe w Żorach" (jak przyjął Sąd I instancji), co nie wyklucza uszczegółowienia celu wywłaszczenia w oparciu o inne dokumenty (w tym plan miejscowy), w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, przy żądaniu opartym na art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, "Ocena celu wywłaszczenia musi się w pierwszej kolejności opierać na dokumentach, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Inne dokumenty mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia" (wyrok NSA z 10.11.2021 r. I OSK 671/21, LEX nr 3336335). "W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje przez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15)" – wyrok NSA z 20.05.2021 r. I OSK 4056/18, LEX nr 3177456. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc w okolicznościach tej sprawy przyjąć bezwzględnej tezy, że cel wywłaszczenia należy określać bardzo ogólnie, jako "budownictwo mieszkaniowe w Żorach", bez odwołania się do jakichkolwiek innych dokumentów, w tym planu miejscowego. Należałoby bowiem ustalić, czy plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Żory nr VI/24/78 z 28 listopada 1978 r., stanowił, co do zasady, kontynuację celu publicznego wynikającego z planu realizacyjnego pn. Ż[...], zatwierdzonego decyzją z 8 marca 1978 r. (a więc wcześniejszą od planu miejscowego), czy też cel ten zmieniał na istotnym dla sprawy obszarze. Inaczej mówiąc, czy przeznaczenie nieruchomości w planie z 28 listopada 1978 r. można uznać za element osiedla mieszkaniowego i co konkretnie było planowane na części pierwotnej działki nr [...]. Sąd I instancji zdaje się twierdzić, że nawet tak zawężony cel wywłaszczenia nie zmienił by sytuacji, jeśli na spornej działce wybudowana została droga publiczna (ul. P[...]) wraz z niezbędną infrastrukturą. Rzecz w tym jednak, że zasięg przestrzenny pasa drogowego ul. P[...] nie został dostatecznie udokumentowany, w kontekście przedmiotu żądania zwrotu. Z sentencji decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z 12 października 2020 r. wynika, że odmówił on zwrotu części nieruchomości położonej w Żorach przy ul. P[...], zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr [...], aktualnie działka nr 2206/7 o powierzchni 0,3680 ha, opisanej w kw. nr [...], stanowiącej własność Miasta Żory. Sentencja ta nie jest precyzyjna, gdyż wynika z niej, jakoby odmowa dotyczyła części pierwotnej działki nr [...], a aktualnie ta część pierwotnej działki [...] stanowi działkę nr [...]o powierzchni 0,3680 ha. Sąd I instancji również mówi o całej działce nr [...]przytaczając ustalenia z oględzin (str. 16 uzasadnienia, ostatni akapit). Tymczasem z kopii mapy zasadniczej określającej granice nieistniejących działek z 24.10.2018 r. wynika, że pierwotna działka nr [...] jedynie w niewielkiej części pokrywa się z obecną działką nr [...]. Jakiej powierzchni jest ta część działki nr [...], której zwrotu organ odmówił, nie określając, że w istocie odmawia zwrotu części działki nr [...] (o nieznanej powierzchni), stanowiącej część pierwotnej działki nr [...]i jak ta część działki ma się do linii rozgraniczających ulicy P[...] w planie zagospodarowania przestrzennego, aby można było ustalić, czy ta część działki nr [...], której zwrotu odmówiono, w całości zajęta jest pod pas drogowy ul. P[...], czy też np. część terenu zielonego działki nr [...] (w tym ta, która jest przedmiotem żądania) jest już poza pasem drogowy. W tym ostatnim wypadku aktualne stałyby się rozważania przedstawione wyżej, co do ostatecznego celu wywłaszczenia. Za usprawiedliwiony w takiej sytuacji należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Należy bowiem ustalić położenie tej części działki nr 2206/7, która pokrywa się z pierwotną działką nr 739/14, względem linii rozgraniczających pas drogowy ul. P[...], aby ustalić, czy całość przedmiotu żądania zwrotu mieści się w pasie drogowym ulicy P[...], a jeśli nie, to jaki był właściwy cel wywłaszczenia, zgodnie z wytycznymi przytoczonymi wyżej i czy został on zrealizowany. Od tego zależy bowiem właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Dodać przy tym jedynie należy – bo od tego może zależeć przyszłe rozstrzygnięcie – że nie jest usprawiedliwiony zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej (pkt 1 lit. h skargi kasacyjnej), sprowadzający się do tego, że uchwała Rady Miasta Żory z 26 stycznia 2006 r. nr 501/XLIV/06 nie ma decydującego znaczenia dla uznania ul. P[...] za drogę publiczną, skoro brak jest w aktach sprawy pozwolenia na budowę takiej drogi. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Skoro ul. P[...] "została zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg", to nie można twierdzić, że nie jest drogą publiczną, jeżeli uchwała w tym przedmiocie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast "Skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej" (wyroki NSA: z 10.03.2009 r. I OSK 1289/08, LEX nr 595038; z 10.12.2019 r. I OSK 1228/18, LEX nr 3437961). Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest natomiast legalność budowy drogi publicznej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.