II OSK 434/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 726/21 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 marca 2021 r. nr WOA.7721.118.2020.IW w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., II SA/Sz 726/21, oddalił skargę I. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z dnia 29 marca 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałczu (dalej PINB) nakazał I. L. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowanej części obiektu gospodarczego, położonego w W. przy ul. [...], obręb ewidencyjny nr [...], jednostka ewidencyjna W., na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...]. I. L. odwołał się od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.; dalej p.b.) i art. 83 ust. 2 p.b. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. I. L. wniósł do WSA w Szczecinie skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu, prawidłowo ustalono, że skarżący na terenie nieruchomości stanowiącej współwłasność, położonej w W. przy ul. [...], rozbudował samowolnie wcześniej wybudowany obiekt, wobec którego wydany został prawomocny nakaz rozbiórki, w ten sposób, że powstało jedno pomieszczenie o wymiarach 3,0 x 3,17 m. Obiekt ten posadowiony został na cegłach, dach i ściany wykonane zostały z blachy profilowanej. Brak jest widocznych elementów mocowania do podłoża. Okoliczności te wynikają ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli z dnia 21 stycznia 2020 r., dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli, a także z protokołów przesłuchania świadków – D. C. i K. M. Niezależnie od powyższego skarżący w zawiadomieniu z dnia 19 listopada 2019 r., skierowanym do Starosty Powiatu Wałeckiego, oświadczył, że ww. pomieszczenie gospodarcze powstało "bez żadnych norm technicznych, budowlanych". W opinii Sądu, organ prawidłowo ustalił, że skarżący rozbudował samowolnie wcześniej wybudowany obiekt blaszany, wobec którego prawomocną decyzją organu I instancji z dnia 25 lutego 2010 r. orzeczono nakaz rozbiórki, a tytułem wykonawczym z dnia 10 maja 2017 r. wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Tym samym, jak słusznie uznały organy, również odnośnie do samowolnie dobudowanej części należało orzec nakaz rozbiórki. Część ta nie może bowiem samoistnie istnieć po dokonaniu rozbiórki części. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego dowiodły faktu samowolnej rozbudowy obiektu objętego nakazem rozbiórki. Negując te ustalenia, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swej tezy, że rozebrał wcześniej istniejący i objęty nakazem rozbiórki obiekt oraz wybudował nowy. Twierdzeniom tym zaprzeczają zeznania wskazanych w decyzji świadków, którym organ dał wiarę, nie znajdując podstaw do ich zakwestionowania. Skarżący wiedząc o nakazie rozbiórki winien był zgłosić ten fakt organowi, który taki nakaz orzekł. Skoro tego nie uczynił, organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż taka rozbiórka nie miała miejsca, a przeciwnie – skarżący obiekt objęty nakazem rozbiórki rozbudował. Sąd ustalenia te uznał za prawidłowe, gdyż znajdują one potwierdzenie w dokumentach źródłowych sprawy. Oględziny obiektu wskazują na jego parametry i cechy, a brak dokumentów na jego legalne posadowienie i rozbudowę dowodzi prawdziwości twierdzeń i wniosków organów skutkujących wydaniem objętego skargą nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł I. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisu postępowania, tj. art 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na ogólnikowym uzasadnieniu wyroku odnośnie do przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organy obu instancji w zakresie rozbiórki przez skarżącego poprzedniego obiektu blaszanego na podstawie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę oraz lakonicznym odniesieniu się do zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącym dowodów na dokonanie rozbiórki, podczas gdy zgromadzone dowody nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący rozbudował istniejący obiekt blaszany, ponieważ postępowanie dowodowe składa się jedynie z dokumentacji fotograficznej i protokołu z przeprowadzonej kontroli oraz krótkich i mało szczegółowych zeznań świadków; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że orzeczenie nakazu rozbiórki było słuszne, ponieważ skarżący, bez uprzedniego dokonania zgłoszenia budowy lub uzyskania pozwolenia na budowę, dokonał rozbudowy już istniejącego - a nie budowy nowego - obiektu blaszanego, wobec którego ostateczną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki, podczas gdy posadowiony przez skarżącego obiekt blaszany jest szopką narzędziową, której nie można zakwalifikować jako obiektu budowlanego, tymczasowego obiektu budowlanego lub wolno stojącego parterowego pomieszczenia gospodarczego, a więc nie wymagała zgłoszenia budowlanego lub uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym jej usadowienie nie uprawniało organu administracyjnego do nakazania jej rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania ocenienie przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Powyższy zarzut nie jest w realiach niniejszej sprawy zasadny. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma fakt, że decyzją z 25 lutego 2010 r. PINB nakazał skarżącemu kasacyjnie rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3m x 2m, wybudowanego na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z 9 czerwca 2010 r. W odniesieniu do tego obiektu, prawomocnie – a więc wiążąco również w niniejszej sprawie – przesądzono w wyrokach NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., II OSK 266/11 i z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3091/12, że jest on budowlą, na budowę której wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest nakaz rozbiórki wykonanej bez wymaganego pozwolenia rozbudowanej części obiektu gospodarczego położonego na działce nr [...] w W. przy ul. [...], orzeczony decyzją PINB z dnia 31 lipca 2020 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją WINB z dnia 29 marca 2021 r. W ocenie organów nadzoru budowlanego była to rozbudowa obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki orzeczonym ww. decyzją z 25 lutego 2010 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jest to nowy obiekt, nie podlegający zgłoszeniu budowlanemu ani uzyskania pozwolenia na budowę. Opinii Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenie, że będący przedmiotem tej sprawy obiekt stanowił rozbudowę obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki orzeczonym decyzją PINB z dnia 25 lutego 2010 r., znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, tj. w treści protokołu z przeprowadzonej w dniu 21 stycznia 2020 r. kontroli i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej oraz w zeznaniach świadków K. M. i D. C. Zauważyć przy tym trzeba, że zawarte w dokumentacji fotograficznej z dnia 21 stycznia 2020 r. zdjęcie obrazujące stan obiektu z marca 2017 r. przedstawia taki sam obiekt, jak na zdjęciu znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy z 2010 r., a zatem obiekt, co do którego w 2010 r. orzeczono nakaz rozbiórki. Dokonując w toku postępowania administracyjne na podstawie powyższych dowodów ustalenia organ nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadmienić ponadto wypada, że skoro przedmiotowej rozbiórki nie dokonano, pomimo iż decyzja ją nakazująca była prawomocna i wykonalna, w związku z czym w 2017 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne mające doprowadzić do jej wykonania, to gdyby skarżący kasacyjnie powyższy obiekt rozebrał, powinien był o tym fakcie poinformować organ. Skoro tego nie uczynił, to nie może obecnie skutecznie twierdzić, że rozbiórki tej dokonał. Nie bez znaczenia jest też fakt, że wobec nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł w jego interesie było zawiadomienie o wykonaniu rozbiórki, gdyż w ten sposób zwolniłby się z obowiązku uiszczenia tej kwoty. W tych okolicznościach trudno zakładać, że inwestor – nie chcąc ponosić kosztów związanych z nałożoną na niego grzywną i nie mając zamiaru wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki – podejmowałby szereg czynności zmierzających do uniknięcia konieczności rozbiórki oraz "anulowania" (jak to ujął w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) decyzji z 25 lutego 2010 r., takich jak wniesienie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 25 lutego 2010 r. i złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją WINB z 9 czerwca 2010 r., a następnie obowiązek rozbiórki by zrealizował, nie zawiadamiając o tym organu, chociaż zawiadomienie to pozwoliłoby mu uniknąć konieczności uiszczania grzywny w celu przymuszenia, po czym w krótkim czasie zrealizowałby obiekt taki sam jak rozebrany lub do niego podobny, by następnie go rozbudować. Zaznaczyć nadto należy, że postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego obiektu gospodarczego zostało wszczęte w styczniu 2020 r., w dniu 21 stycznia 2020 r. została w tej sprawie przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono, że "istniejący samowolnie wybudowany obiekt został rozbudowany i przebudowany", natomiast skarżący kasacyjnie w skierowanym w dniu 20 lipca 2020 r. do WINB piśmie, polemizując z wysokością nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia, nie negował tego, że rozbiórka nie została dokonana. Podkreślić należy, że rozbiórka to wykonanie czynności, których efektem jest likwidacja rozbieranego obiektu, a nie np. usytuowanie go w innym miejscu, przesunięcie go, zmienienie jego gabarytów itp. W tych okolicznościach trudno zakwestionować stanowisko organów nadzoru budowlanego oraz Sądu I instancji, że rozbudowany obiekt był tym samym obiektem, w stosunku do którego prawomocnie orzeczono rozbiórkę. Mając zatem na uwadze, że wyrokami NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., II OSK 266/11 i z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3091/12, jednoznacznie i wiążąco przesądzono, iż przedmiotowy obiekt blaszany, w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę, jest budowlą, na wybudowanie której konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym brak jest uzasadnionych podstaw do ustalenia, że będący przedmiotem niniejszej sprawy rozbudowany obiekt jest innym obiektem niż objęty nakazem rozbiórki z 2010 r., zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. w przedstawionych wyżej okolicznościach pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.