II OSK 2690/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 344/22 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 344/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę D. K. na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...]. Postanowieniem tym Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: "Prezydent") z [...] listopada 2021 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w P. (od ul. [...] do ul. [...]). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. K., zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. błąd w subsumpcji art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 15 zzzzzn² ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: "specustawa covidowa"; w skardze kasacyjnej na skutek oczywistej omyłki podano "art. 15 zzzzzn" specustawy covidowej – uwaga NSA), polegający na tym, że należałoby zwrócić uwagę, przy dokonywaniu oceny, czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, na bezsporną okoliczność występowania w tym okresie siły wyższej, jaką niewątpliwie jest pandemia. Sam fakt jej występowania w tym okresie uprawdopodobnia przyczynę uchybienia terminu, na co strona zwracała dosłownie uwagę w swoim wniosku o przywrócenie terminu, dowodząc, że dostęp do urzędu w tym okresie był niemożliwy bądź poważnie utrudniony (również do sądu można było wejść w tym okresie tylko na rozprawę o konkretnej godzinie); strona wskazała w swoim wniosku o przywrócenie terminu, że dopiero [...] grudnia 2021 r. (i to jest fakt bezsporny) otrzymała informację o wydaniu decyzji w pierwszej instancji, a możliwość zapoznania się z treścią tej decyzji, z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym miała dopiero [...] stycznia 2022 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Zgodnie z przepisami "kodeksu cywilnego", bieg terminu powinien ulec przywróceniu, gdy z powodu siły wyższej uprawniony nie mógł działać przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw danego rodzaju – przez czas trwania przeszkody. Organ administracji dokonał błędnej, na niekorzyść obywatela, wykładni specustawy covidowej; w ogóle nie wziął pod uwagę, że ta w swojej treści dotyczy szczególnych rozwiązań i szczególnych sytuacji i niejako z urzędu nakazuje w ust. 2 przywrócenie siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu; że zatem intencją ustawodawcy było w tej szczególnej sytuacji pandemii, aby prawa obywateli nie były naruszane, aby miał on możliwość przywracania terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Nie może bowiem być tak, aby ograniczano prawa obywateli, konstytucyjne prawo własności ze względu na pandemię 2. błędną wykładnię art. 49 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363; dalej: "specustawa drogowa"), pozostającą w rażącej sprzeczności z koniecznością skutecznego powiadamiania stron o wszczęciu postępowania, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji wynikającą m.in. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2129/2004) oraz pozostającą w rażącej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Regulowanie i rozporządzanie prawami obywatela przy założeniu prawdopodobieństwa, a nie pewności zapewnienia jego praw do obrony, nie może mieć zastosowania w przypadku prawa chronionego przez Konstytucję RP, a takim jest prawo własności. Jest to też prawo fundamentalne dla funkcjonowania Unii Europejskiej i odpowiednio w Europie chronione. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o przyznanie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Wojewodę oraz WSA w Poznaniu, że termin na wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta z [...] listopada 2021 r. powinien być liczony od upływu 14 dni od publicznego obwieszczenia o wydaniu tej decyzji (art. 49 § 1 k.p.a.). Skarżąca odwołuje się tutaj do faktu doręczenia jej indywidulanego zawiadomienia o wydaniu decyzji [...] grudnia 2021 r. w trybie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Należy zauważyć, że zagadnienie to zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, ONSAiWSA nr 4/2017, poz. 56). Zgodnie z tą uchwałą, stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Mając na uwadze powołaną uchwałę składu powiększonego NSA należy stwierdzić, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez inne strony niż inwestor. Dla podmiotów tych, zgodnie z art. 49 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji (por. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 600/19 oraz wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 860/20; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3101/19, CBOSA). Dalej należy przypomnieć, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a., skład rozpoznający niniejszą sprawę jest związany wykładnią zawartą w sentencji przywołanej uchwały z 27 lutego 2017 r. Innymi słowy, skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 576/11, CBOSA; J. Drachal, A. Wiktorowska, A. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 1 do art. 269). Równocześnie trzeba wskazać, że skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione w przedmiotowej uchwale składu siedmiu sędziów i tym samym nie znajduje podstaw do skorzystania, z przewidzianej w art. 269 § 1 p.p.s.a., możliwości przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi powiększonemu. Za skorzystaniem z tej możliwości nie przemawia również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, dokonana w uchwale w sprawie II OPS 2/16, jest zgodna z przywołanym przepisem Konstytucji RP. Warto dodać, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, że argument dotyczący ewentualnego naruszenia konstytucyjnego prawa własności był rozważany przez NSA orzekający w powiększonym składzie, ale nie został on uznany za przekonujący. Z kolei powołany w skardze kasacyjnej art. 112 ust. 3 u.g.n. pozostaje bez związku z problematyką liczenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podsumowując ten fragment uzasadnienia, skoro najpóźniejszym dniem publicznego ogłoszenia o wydaniu przedmiotowej decyzji Prezydenta był [...] grudnia 2021 r., to termin doręczenia decyzji upłynął [...] grudnia 2021 r. Zatem termin do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta upłynął [...] stycznia 2022 r. Odwołanie zostało wniesione przez D. K. [...] stycznia 2022 r., czyli z uchybieniem czternastodniowego terminu, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Istota tych zarzutów sprowadza się do tezy, że sam fakt pandemii jest już wystarczającą podstawą do przyjęcia, że strona nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Stanowisko to nie jest zasadne. Ustawodawca przewidział w art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 specustawy covidowej szczególną regulację polegającą na obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz wyznaczenia stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z regulacji tej nie wynika jednak, że każdy wniosek o przywrócenie terminu, złożony z zachowaniem wspomnianego 30-dniowego, terminu powinien być uwzględniony. Dla uwzględnienia tego wniosku spełniona musi być przesłanka braku winy w uchybieniu terminu, przewidziana w art. 58 § 1 k.p.a. Skarżąca, oprócz ogólnikowego odwołania się do utrudnień w kontaktach z organami administracji publicznej, związanych z pandemią COVID-19, nie wskazała, a tym bardziej nie uprawdopodobniła, konkretnych okoliczności dotyczących bezpośrednio skarżącej, zaistniałych w okresie biegu terminu na wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta, które mogłyby być zakwalifikowane jako świadczące o braku winy w uchybieniu terminu. Okolicznością taką nie jest w szczególności zapoznanie się przez skarżącą z pełną treścią decyzji Prezydenta w dniu [...] stycznia 2022 r., po otrzymaniu jej drogą mailową. Przede wszystkim, odwołanie od decyzji administracyjnej jest środkiem prawnym niesformalizowanym. W szczególności, dla złożenia odwołania od decyzji nie jest konieczne, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, wskazywanie naruszenia określonych przepisów prawa, a także odwoływanie się do poszczególnych stwierdzeń lub ustaleń zawartych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W świetle art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W tym miejscu należy podkreślić, że obwieszczenie o wydaniu decyzji zawiera dane niezbędne do jej identyfikacji, zarówno co do daty wydania, jak też istoty rozstrzygnięcia. Są to dane wystarczające do sformułowania odwołania spełniającego wymagania określone w art. 128 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy należy jeszcze dodatkowo zwrócić uwagę na okoliczność, że skarżąca od momentu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację spornej inwestycji drogowej brała aktywny udział w postępowaniu. W szczególności, otrzymała drogą mailową kluczową dokumentację związaną z tym postępowaniem, a ponadto przedstawiła obszerne i umotywowane zastrzeżenia do tej inwestycji. W tym kontekście tym bardziej nie sposób przyjąć, że dane zawarte w obwieszczeniu nie były wystarczające do wniesienia przez skarżącą odwołania spełniającego minimalne wymogi formalne, określone w art. 128 k.p.a. 3.6. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnosić się, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu, dotyczącego kontroli legalności postanowienia w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, do zawartych w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodów dotyczących ewentualnych wad decyzji Prezydenta z [...] listopada 2021 r., nr [...]. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może przekraczać zakresu kontroli aktu administracyjnego, dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny w wyroku, od którego wniesiono skargę kasacyjną (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 106/22, CBOSA). 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.