I GSK 193/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 840/22 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 maja 2022 r. nr UP-438/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 840/22, oddalił skargę B. B. (skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) z dnia 30 maja 2022 r., w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, jednocześnie oświadczając, że opłata z tego tytułu nie została uiszczona w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1230 z późn. zm.; dalej jako: u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (t.j. Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie), poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej, mimo że organ naruszył przepisy prawa materialnego i nie umorzył składek skarżącej w sytuacji, gdy skarżąca należycie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącej, mimo że organ naruszył przepisy prawa postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezastosowaniu art. 81a k.p.a. i braku rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony, podczas gdy w sytuacji przedstawienia przez skarżącą dowodów uzasadniających umorzenie zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na kanwie których organ poweźmie określone wątpliwości, ma on obowiązek dążyć do ich usunięcia, a w przypadku niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść strony. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona – Organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) wynika, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, należy zauważyć, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskazane przepisy są przepisami prawa materialnego i zarzut ich ewentualnego naruszenia winien być zgłoszone w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. W związku z tym przypomnieć należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w motywach skargi kasacyjnej obrazy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ani § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że postawiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut podniesiony w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony, a to z tego względu, że jest błędnie sformułowany i nie poddaje się kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ naruszył przepisy prawa postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezastosowaniu art. 81a k.p.a. i braku rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony, podczas gdy w sytuacji przedstawienia przez skarżącą dowodów uzasadniających umorzenie zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na kanwie których organ poweźmie określone wątpliwości, ma on obowiązek dążyć do ich usunięcia, a w przypadku niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść strony. Zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Z zakresu zastosowania tej zasady wyłączone są a contrario sprawy administracyjne dotyczące interesu prawnego lub obowiązku strony postępowania, których przedmiotem nie jest "nałożenie na stronę obowiązku" albo "ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Postępowanie administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień wszczyna się w tego typu sprawach z urzędu. Jeżeli zatem strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa/uprawnienia, które zostało określone w przepisach prawa materialnego, zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma zastosowania. Przedmiotem badanego postępowania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem przyznanie stronie określonego uprawnienia (zwolnienie z obowiązku). Przepis art. 81a § 1 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a zarzut kasacyjny podniesiony na jego podstawie jest nieadekwatny do okoliczności sprawy. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.