II SA/Rz 1454/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2022 r. nr O-III.621.1.47.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej S. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S.M. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 22 września 2022 r. nr O-III.621.1.47.2022 stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia, wydane w następującym stanie sprawy; Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej tez Wójt lub organ I instancji), działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") zawiesił postępowanie w sprawie o wymeldowanie: J.D., E.D., I.D., M.D., P.B., M.D. oraz P.D. z pobytu stałego pod adresem: [...]. Jak wynika z uzasadnienia wydanego postanowienia, postępowanie w sprawie o wymeldowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej. Na dowód własności budynku w [...], skarżąca załączyła prawomocne postanowienie sądowe sygn. akt I [...] o nabyciu spadku po zmarłym bracie – A.D. W toku postępowania została ujawniona okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, tj. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w K. gmina [...] oraz budynków posadowionych na działce nr [...] (sygn. akt [...]). Ustalono, że dla ww. działek ewidencyjnych Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Księgę Wieczystą nr [...]. Decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...], działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały na wniosek W.D. przejęte na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę, z tym, że nieruchomość pozostawiono w dożywotnim użytkowaniu W.D. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją Naczelnika Gminy [....] z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...], w ten sposób, że na rzecz Skarbu Państwa został przejęty udział we własności powyższych działek wynoszący 3/4, należący do W.D. W decyzji wyłączono z przekazanego gospodarstwa budynki usytuowane na działce nr [...], które stanowią odrębny przedmiot własności. Decyzją Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 1991 r. stwierdzono fakt nabycia przez Gminę [...] (dalej: "Gmina") w drodze komunalizacji własność działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organ podał, że W.D. zmarła w dniu [...] grudnia 1990 r., a jej ustawowymi spadkobiercami są jej dzieci, tj. A.D. i S.M., jednak spadek po zmarłej nie został przeprowadzony. S.M. jest także prawomocnym spadkobiercą swojego brata – A.D. Wójt nadmienił, że księga wieczysta [...] zawiera adnotację dotyczącą toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Wójta rozstrzygnięcie postępowania o zasiedzenie nieruchomości obejmującej działki ewid. nr [...] i [...] jest zagadnieniem wstępnym dla prowadzonej sprawy meldunkowej, ponieważ dopiero z tego rozstrzygnięcia będzie wynikało, czy skarżąca jest, czy też nie jest współwłaścicielką tej nieruchomości. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podała, że obecne postępowanie o wymeldowanie ww. osób jest drugim postępowaniem toczącym się w tej sprawie. Pierwsze postępowanie toczyło się w 2013 r. z wniosku A.D. Skarżąca zaznaczyła, że wówczas zostali przesłuchani świadkowie z sąsiedztwa, którzy zeznali, że osoby te nie zamieszkują nieruchomości od lat. Podniosła, że jest właścicielką budynku pod adresem [...] w gminie [...], ponieważ na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [....] z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...], jest jedynym spadkobiercą po swoim bracie A.D. Według niej sprawa o zasiedzenie zawisła przed Sądem Rejonowym w [...]. dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], a nie wyżej wskazanego budynku. W konsekwencji oznacza to, że postanowienie organu pierwszej instancji jest niezgodne z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 września 2022 r., Wojewoda, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 35 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1191; dalej: "u.e.l."), stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W ocenie organu odwoławczego, Wójt bezzasadnie traktował skarżącą jako stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ nie zostało udowodnione, że jest ona właścicielką działki ewid. nr [...] i stojącego na niej budynku. Ustalenie tej kwestii wymagało uprzedniego prześledzenia jakim zmianom faktycznym i prawnym podlegała nieruchomość. Rozważając powyższe, Wojewoda wskazał, że decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...], własność między innymi nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i [...] została przejęta w całości przez Skarb Państwa, w zamian za rentę. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] zostały przekazane W.D. w dożywotnie użytkowanie. Następnie, decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] uchylono w części wyżej wymienioną decyzję i stwierdzono, że udział w 1/4 części w działkach [...] pozostał własnością A.D., a przejęciu podlegał udział w 3/4 części należny W.D. Decyzją komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości obejmującej ww. działki nr [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna oraz prawomocna i na tej podstawie w dniu 26 lutego 1992 r. dokonano wpisu do właściwej księgi wieczystej. Jak zaznaczył Wojewoda, z aktualnego wydruku z księgi wieczystej z dnia 13 września 2022 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [....] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że obecnie jedynym właścicielem nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne [...] i [...] jest Gmina. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wpis w księdze wieczystej ma daleko idące skutki prawne. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skoro właścicielem działki nr [...] w K. jest Gmina, to także postawiony na niej budynek pod adresem [...] w gminie [...] trwale z nią związany i będący jej częścią składową także jest własnością tej Gminy, a co wynika z zasady superficies solo cedit zgodnie z art. 48 i art. 191 Kodeksu cywilnego. Zgodnie zatem z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 35 u.e.l. skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o wymeldowanie i w związku z tym nie posiada prawa do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie zawieszenia tego postępowania. Uprawnienie to przysługuje jedynie właścicielowi budynku lub osobie, która ma do niego inne prawo podmiotowe, ponieważ tylko takie osoby mają interes prawny o jakim stanowi przepis art. 28 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że nie jest ona stroną postępowania w związku z czym nie ma prawa do złożenia zażalenia na ww. postanowienia Wójta z dnia 3 sierpnia 2022 r., a także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 134 k.p.a. i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w myśl art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, w ramach wyjątku od zasady superficies solo cedit rolnik mógł z gospodarstwa rolnego przekazanego Skarbowi Państwa wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Ustawodawca zezwolił na zatrzymanie przez rolnika budynków, lub bezpłatne korzystanie z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich i ogrodów przydomowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że W.D. skorzystała z przysługującego jej prawa i zachowała własność budynków na działce nr ewidencyjny [...] w K., co wprost wynika z pkt 2 lit. a) decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. Podkreśliła, że w przedmiotowym stanie faktycznym wyłączone przez W.D. budynki posadowione na ww. działce ewid. [...] stanowią odrębny przedmiot własności, co stanowi odejście od zasady superficies solo cedit i jest to jeden z nielicznych wyjątków, gdzie właścicielem budynku może być inny podmiot niż właściciel gruntu. Skarżąca zaznaczyła, że ww. ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin zachowując zasadę, że wyłączone z gospodarstwa rolnego i zatrzymane przez rolnika budynki stanowią odrębny przedmiot własności (art. 51 ust. 1), nie zawierała już przepisu, że po śmierci rolnika budynki przechodzą na własność państwa. W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym sformułowano zasadę, że jeśli własność budynków zatrzymanych przez rolnika nie wygasła przed 1 stycznia 1978 r., to z dniem wejścia ustawy z 27 października 1977 r. stała się prawem dziedzicznym. Skarżąca zaznaczyła, że na tej podstawie, jako jedyna spadkobierczyni po bracie A.D. jest właścicielką budynku pod adresem [...]. Ponadto wskazała, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1983 r. – zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 luty 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53 z późn. zm.) przysługuje nieodpłatne roszczenie o zwrot własności działki gruntu, na którym te budynki są wzniesione. Końcowo wskazała, że również zawisła przed Sądem Rejonowym w [...] sprawa o zasiedzenie udziału 3/4 części nieruchomości położonej w [...] pozostaje bez wpływu na przebieg sprawy o wymeldowanie i powinna być nadal procedowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu II instancji wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwolań. Zaskarżone postanowienie zostało wydane po wniesieniu przez skarżącą zażalenia na postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania o wymeldowanie osób wskazanych we wniosku. Umknęło uwadze Wojewody, że postępowanie, w którym wydano postanowienie z dnia [...] sierpnia 2022 r. zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 17 maja 2020 r., o czym wprost informuje zawiadomienie organu I instancji z tej samej daty. W takiej sytuacji przedwczesne i niedopuszczalne było badanie przez Wojewodę materialnoprawnych podstaw legitymacji osoby, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte i która złożyła zażalenie. Odmówienie bowiem inicjatorowi postępowania przymiotu strony przy okazji instancyjnej kontroli postanowienia o charakterze formalnym, jakim jest postanowienie o zawieszeniu postępowania, w ocenie Sądu narusza art. 134 k.p.a. Nie można bowiem w postępowaniu wszczętym na wniosek odmówić oprawa kwestionowania legalności postanowienia mającego wpływ na bieg tego postępowania osobie, na której wniosek wszczęto postępowanie. Zdaniem Sądu przepis art. 134 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na wniosek nie może służyć weryfikacji legitymacji procesowej inicjatora postępowania, gdyż poza wyjęciem spod kontroli instancyjnej postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienie Wojewody w żaden sposób nie oddziałuje na postępowanie przed organem I instancji. Tym sposobem mogłaby zdarzyć się sytuacja, że po wydaniu takiego postanowienia nadal postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej byłoby zawieszone, a następnie, po zakończeniu postępowania cywilnego, którego przedmiotem jest zasiedzenie nieruchomości (lub nawet wcześniej), postępowanie zostanie podjęte i organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne. Kwestią otwartą w takiej sytuacji pozostaje, czy w ogóle miałby taką decyzję doręczać wnioskodawczyni, skoro nie jest ona stroną. Z art. 144 k.p.a. wynika zaś, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. To "odpowiednie zastosowanie" oznacza stosowanie z uwzględnieniem specyfiki, nie wprost. Nie można zapominać o tym, że postanowienia co do zasady rozstrzygają zagadnienia proceduralne wynikające w toku postępowania. W ocenie Sądu "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu zażaleniowym przepisu art. 134 k.p.a. musi oznaczać niemożność zakwestionowania przez organ II instancji legitymacji wnioskodawcy jako strony postępowania administracyjnego, które się toczy z inicjatywy tej osoby. Na tym etapie i w tej formie prowadziłoby to bowiem do wyzucia wnioskodawcy z wpływu na bieg postępowania zawisłego przed organem I instancji. Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy kontrolowana jest decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji. Wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wniosek rzeczywiście pochodził od osoby, która nie ma legitymacji, nie ma przymiotu strony, może wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję I instancji umorzyć postępowanie. Jak wcześniej wskazano przepis art. 134 k.p.a. nie ma takiego wpływu na postępowanie I instancji jak ww orzeczenie oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku jak w niniejszej sprawie - zamyka jedynie wnioskodawcy, z którego inicjatywy zostało wszczęte postępowanie możliwość kontroli legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zaskarżonym postanowieniem naruszono więc przepisy art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się wyroku organ II instancji rozpozna zażalenie wniesione przez wnioskodawczynię na postanowienie o zawieszeniu postępowania.