I OSK 1793/23

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od punktu 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1391/22 w sprawie ze skargi J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17 I. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz J.P. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, II. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 listopada 2022 r. I SA/WA 1391/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. (Skarżący) w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17 : wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku); zasądził od Prezydenta na rzecz Skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku). Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący pismem z [...] maja 2022 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności Prezydenta przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania, biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021 r. ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 18 lutego 2022 r.; 2) stosownie do art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) o przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym; - w związku z niewykonaniem przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r., o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], ozn. hip "[...] Nr [...]", nr rej. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałym zakresie i zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi 4 lipca 2018 r. Termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w wyroku z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17, upłynął zatem 4 października 2018 r. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w związku z niewykonaniem powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 245/19 wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 1000 zł i stwierdził, iż bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca rażącym naruszeniem prawa. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 200/20 ponownie wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 2000 zł w związku z niewykonaniem ww. wyroku oraz stwierdził, iż bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z brakiem podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie odszkodowania pismem z [...] maja 2022 r. Skarżący wezwał Prezydenta do wykonania wyroku WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. I SAB/Wa 659/17. Pomimo tego do dnia złożenia skargi Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nie wykonał ciążącego na nim zobowiązania na mocy ww. wyroku. Z uwagi na powyższe Skarżący stwierdził, że zasadne jest nałożenie na Prezydenta grzywny adekwatnej do bezczynności organu w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. Z kolei suma pieniężna stanowi swoiste zadośćuczynienie. Zasadne jest więc przyznanie na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, ze względu na to, że Skarżący od lat oczekuje na rozpoznanie złożonego wniosku o odszkodowanie za odebrany po wojnie rodzinny majątek i dwukrotnie doprowadził do kontroli sądowoadministracyjnej odnośnie wykonania wyroku z 6 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji. Następnie decyzją z [...] czerwca 2022 r. Prezydent odmówił Skarżącemu przyznania odszkodowania za przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], ozn. hip. "[...]nr [...]" nr rej. hip. [...], stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r., o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], ozn. hip "[...] Nr [...]", nr rej. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wskazał, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Bezspornie, akta tej sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 6 kwietnia 2018 r. wpłynęły do organu 4 lipca 2018 r., zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął 4 października 2018 r. Sąd wyjaśnił, że istotną w sprawie i niekwestionowaną okolicznością jest to, że do dnia wniesienia skargi z 12 maja 2022 r. – mimo uprzedniego trzykrotnego wezwania organu przez Skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku i wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1000 zł wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 245/19 i w wysokości 2000 zł wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 200/20 – Prezydent nie rozstrzygnął tej sprawy, to jest nie rozpoznał wniosku z [...] lipca 2017 r. do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi. Decyzję wydał dopiero [...] czerwca 2022 r. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie wykonał wyroku w terminie dlatego wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony. Sąd podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem tolerowane niewykonywanie wyroków sądów. Pogląd ten jest konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzi bowiem do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy też o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Po przywołaniu brzmienia art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że w realiach rozpoznawanej sprawy wystarczająco represyjną funkcję spełni grzywna w wysokości 2000 złotych, która to kwota mieści się w granicach wymiaru określonego w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości w. przejęte dekretem z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta [...] cechują się znacznym stopniem skomplikowania, co w połączeniu z okolicznością, że Prezydent prowadzi jednocześnie znaczną ilość takich spraw, może częściowo tłumaczyć niedochowanie terminów oraz to, że organ wydał decyzję w sprawie z wniosku z [...] lipca 2017 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1792/16). Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 659/17 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ do wniesienia rozpoznawanej skargi nie zakończył bowiem sprawy z wniosku z [...] lipca 2017 r., mimo że upłynęły ponad 4 lata od wyznaczonego terminu. Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o przyznanie od Prezydenta sumy pieniężnej, będącej swego rodzaju zadośćuczynieniem za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Suma pieniężna, o której stanowi powołany przepis pełni funkcję represyjną i prewencyjną, ale też kompensacyjną, co oznacza, że ma ona na celu zadośćuczynienie za szkodę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Innymi słowy ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dlatego we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 327/20). W rozpoznawanej skardze Skarżący stwierdził jedynie, że przyznanie sumy pieniężnej jest zasadne z uwagi na to, że od lat oczekuje na rozpoznanie złożonego wniosku o odszkodowanie za odebrany po wojnie rodzinny majątek i dwukrotnie doprowadził do kontroli sądowoadministracyjnej odnośnie wykonania wyroku z 6 kwietnia 2018 r. Dlatego wniosek złożony w tym zakresie Sąd uznał za nieuzasadniony i oddalił skargę w tej części. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego w punkcie 3, to jest w punkcie oddalającym skargę, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : art. 154 § 7 p.p.s.a, w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w sytuacji, gdy wykazana została przez Skarżącego szkoda jaką poniósł w związku z bezczynnością organu w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w którym Sąd ten zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej podczas gdy, art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż Sąd uwzględniając skargę może przyznać od Organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa maksymalną wysokość sumy pieniężnej, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody,; co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie wykonania wyroku zobowiązującego, Sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności Organu w wykonaniu wyroku zobowiązującego, a tym samym okresu w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy skarżący domagając się przyznania od Organu na jego rzecz sumy pieniężnej wykazał na czym w jego przypadku polega doznanie szkody, czy też poczucia krzywdy, jak i wykazania jej oraz miarkowania względem żądanej wysokości sumy pieniężnej. Skarżący wniósł o uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000,00 złotych ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części tj. w zakresie pkt 3 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący wniósł o zasądzenie od Prezydenta na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zasadny jest bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. art. 154 § 7 p.p.s.a, w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego przyznanie sumy pieniężnej uzależnione jest od uzasadnienia szkody wywołanej bezczynnością organu. Z dalszej części wywodów Sądu wynika, że wskazanie przez Skarżącego iż od siedmiu lat oczekuje na rozpoznanie wniosku i dwukrotnie wniósł skargę na niewykonanie wyroku nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla przyznania sumy pieniężnej. Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażane w przywołanych przez Skarżącego w skardze kasacyjnej wyrokach NSA, w świetle których przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie suma pieniężna ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Wskazuje się również (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. I OSK 1934/22), że sąd administracyjny nie bada, a nawet nie może badać, czy skarżący poniósł szkodę w wyniku nieprzestrzegania terminów przez organ. Ocenia jedynie wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, Kwartalnik Prawa Podatkowego 2017/2/p.4.3, s. 47-48). Możliwość uzyskania wymiernej, finansowej rekompensaty za zignorowanie przez organ prawomocnego wyroku ma wymiar uzupełniający względem symbolicznej satysfakcji z uzyskania wyroku potwierdzającego zasadność zarzutu niewykonania prawomocnego orzeczenia i pozostaje w bezpośrednim związku właśnie z samym faktem niewykonania wyroku (wyrok NSA z 6 października 2021 r. I OSK 524/21). Jej zastosowanie pozostawiono do oceny sądu, który rozważając podstawy do przyznania sumy pieniężnej winien brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w szczególności zaś okres, jaki upłynął od wydania prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, w tym ewentualną wielokrotność skarg na niewykonanie wyroku. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r. nie został wykonany w terminie, co więcej nie został wykonany pomimo dwukrotnego wniesienia przez Skarżącego stosownej skargi do sądu administracyjnego i pomimo dwukrotnych wyroków wymierzających organowi grzywnę. Skuteczna okazała się dopiero kolejna, to jest trzecia skarga wniesiona przez Skarżącego na niewykonanie przez Prezydenta wyroku z 6 kwietnia 2018 r., bowiem po jej wniesieniu organ wydał decyzję. Stan taki słusznie zakwalifikowany został przez Sąd pierwszej instancji jako mająca charakter rażącego naruszenia prawa bezczynność organu w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego.. Wadliwie jednak Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedstawione okoliczności faktyczne sprawy, w tym argumentacja przedstawiona przez Skarżącego nie uzasadniają przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej. Sytuacja, w której organ pomimo dwukrotnych, prawomocnych wyroków wymierzających grzywnę w związku z niewykonaniem wyroku zobowiązującego do rozpoznania sprawy dalej nie rozpoznaje wniosku może wzbudzać u strony poczucie bezsilności i bezradności wobec organu administracji publicznej. Przyznanie sumy pieniężnej w takiej sytuacji stanowi rekompensatę za krzywdę poniesioną w związku z kilkuletnim oczekiwaniem na skonkretyzowanie sytuacji prawnej jak również w związku z poczuciem bezradności wobec organu, który lekceważy zarówno wynikające z przepisów prawa uprawnienia strony do rozpoznania jej żądania w ustawowych terminach jak i prawomocny wyrok sądu. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 154 § 7 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 i orzekł o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądem kasacyjnym oraz uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.