I GSK 1518/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 297/23 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 9013-00000002439/23 w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz M. N. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 297/23 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi M. N. uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dnia 20 maja 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Do wniosku strona załączyła kopie faktur VAT. Decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. kierownik przyznał skarżącemu pomoc finansową na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez w wysokości 4 171,07 zł. W dniu 5 grudnia 2022 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji z dnia 28 lipca 2022 r., następnie 9 grudnia 2022 r. złożył odwołanie. W dniu 14 grudnia 2022 r. do odwołania dołączył siedem faktur zakupu nawozów. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego dyrektor decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję kierownika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie kierownik decyzją z dnia 7 marca 2023 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 4 171,07 zł. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie z dnia 7 marca 2023 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od 1 września 2021 r. do 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie jest sporne, że skarżący złożył wniosek w terminie wskazanym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia. Dołączył do niego trzy faktury, a na etapie odwołania kolejne 7 faktur. Następnie, co znamienne, dyrektor decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r., działając w warunkach art.138 § 2 i § 2a k.p.a., powołując się w szczególności na zasadę dwuinstancyjności postępowania, uchylił decyzję organu I instancji. W swoim rozstrzygnięciu dokonał wykładni przepisów prawa, które mają w sprawie znaleźć zastosowanie oraz jednoznacznie wskazał jakie okoliczności ma uwzględnić organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ II instancji m.in. podkreślił, że dofinansowanie dotyczy zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r., do ustalenia kwoty pomocy będą brane pod uwagę dołączone faktury z okresu referencyjnego. Strona dołączyła do odwołania faktury, które nie były rozpatrywane przez organ I instancji. Organ odpowiedzialny za przyznawanie pomocy powinien rozpatrzyć cały wniosek strony oraz przeprowadzić kontrole, w tym kontrole administracyjne w taki sposób, by zweryfikować czy z przedłożonych dokumentów wynika fakt dokonania przez stronę zakupu odpowiednich nawozów w okresie wskazanym w rozporządzeniu. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 26 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzję organu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie z dnia 7 marca 2023 r., będące wynikiem błędnego uznania przez WSA w Kielcach, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 2 stycznia 2023 r. nie wykonał wytycznych czego nie dostrzegł organ II instancji w zaskarżonej decyzji czym organy naruszyły art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. podczas, gdy organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu rozszerzył zakres postępowania dowodowego o nowe załączone do odwołania faktury, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 marca 2023 r., a zatem przeprowadził w sposób rzetelny i staranny ponowne postępowanie dowodowe zgodnie z zasadą z art. 8 k.p.a. i zrealizował wytyczne organu II instancji. Kierownik Biura Powiatowego w Jędrzejowie dokonał oceny załączonych do odwołania faktur i w rezultacie tej oceny uznał, że nowe faktury zostały złożone po terminie i nie jest możliwe uwzględnienie wydatków związanych z tymi fakturami przy obliczaniu wysokości przyznanej Panu M. N. pomocy finansowej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia należy wskazać, że sprowadza się on w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska dotyczącego niewykonania przez organ pierwszej instancji wytycznych Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach wynikających z decyzji z dnia 2 stycznia 2023 r. Odnosząc się merytorycznie to tak zarysowanego obszaru rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący złożył wniosek w terminie wskazanym w § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm.). Skarżący dołączył do wniosku trzy faktury, a na etapie odwołania kolejne siedem faktur. Następnie, co istotne, Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach decyzją z 2 stycznia 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że do ustalenia kwoty pomocy będą brane pod uwagę dołączone faktury z okresu referencyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odpowiedzialny za przyznawanie pomocy powinien rozpatrzyć cały wniosek strony oraz przeprowadzić kontrole, w tym kontrole administracyjne w taki sposób, by zweryfikować czy z przedłożonych dokumentów wynika fakt dokonania przez stronę zakupu odpowiednich nawozów w okresie wskazanym w rozporządzeniu. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie przeprowadzić nowe dowody potwierdzające zakup nawozu, wniesione z odwołaniem i dokonać oceny kwalifikowalności wnioskowanych płatności. W konsekwencji dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego i zdeterminowane nią wytyczne co do dalszego przebiegu postępowania zobowiązywały organ I instancji również do merytorycznej oceny faktur złożonych w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy, działając w warunkach art.138 § 2 i § 2a k.p.a., wskazał bowiem na konieczność rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego poza dokumenty dołączone do wniosku i merytoryczną ocenę tych dokumentów. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, wbrew stanowisku wyrażonemu aktualnie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie wykonał tych wytycznych. W kontekście tych wytycznych i przekazania sprawy do ponownego postępowania, strona miała prawo oczekiwać, że przedłożone przez nią faktury zostaną poddane ocenie merytorycznej. Stąd odmowa oceny tych dokumentów skutkowała też naruszeniem zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do państwa i jego organów wynika z konstytucyjnego standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie zapewniły podstaw dla uznania, że zasada państwa prawnego stanowiła wytyczną ich postępowania, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Doprowadziło to Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że proces decyzyjny organów administracji wymaga ponownego przeprowadzenia z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego już przez organ odwoławczy w decyzji z 2 stycznia 2023 r. i uwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym również faktur złożonych na etapie postępowania odwoławczego, co stanowi konsekwencję prawidłowej realizacji wytycznych wynikających z decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia 2 stycznia 2023 r. i nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem przewidzianym na gruncie rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR, w którym mowa jest jedynie o wymogu złożenia wniosku o udzielnie pomocy do dnia 31 maja 2022 r. W tych okolicznościach sprawy za chybione należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).