II OZ 622/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 172/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] miasta K. postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 172/24, odrzucił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] miasta K. oraz postanowił o zwrocie ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. stronie skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwoty 300 (trzysta) złotych. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 20 września 2021 r. Rada Miejska w K. podjęła zaskarżoną uchwałę przyjmującą plan miejscowy obejmujący działki nr [...], [...], częściowo [...] oraz [...], na których ustalono następujące przeznaczenie: działka nr [...]: 2MN – tereny zabudowy jednorodzinnej oraz U – teren zabudowy usługowej, działka nr [...]: 1 MN – tereny zabudowy jednorodzinnej, działka nr [...]: MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej, KDW – teren drogi wewnętrznej, MW/U – teren zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, działka nr 812: KDD – teren drogi publicznej klasy dojazdowej. Pismem z 29 października 2021 r. R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, zarzucając: 1. niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez faktyczne uniemożliwienie skarżącej realizacji planowanej inwestycji, która znacząco zwiększyłaby walory ekonomiczne przestrzeni; 2. niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 7 u.p.z.p. przez faktyczne uniemożliwienie podjęciem uchwały prowadzenia działalności gospodarczej i uniemożliwienie realizacji prawa własności skarżącej; 3. niezastosowanie art. 1 ust. 2. pkt 9 u.p.z.p. przez faktyczne niedopuszczenie do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, która zwiększała by konkurencyjność na rynku lokalnym i atrakcyjność miasta oraz komfort życia mieszkańców; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przez organ wartości jakimi powinien się kierować, ustalając plan zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim przez nadużycie władztwa planistycznego i dokonania wywłaszczenia planistycznego; 5. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, gdyż nie było konieczne ograniczenie konstytucyjnego prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej w niniejszej sprawie. W skardze tej zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o stwierdzenie nieważności uchwały "w części uniemożliwiającej skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, wchodzącej w zakres jej zainteresowania na działce nr ewid. [...] nr [...] miasto K. w szczególności w części dotyczącej zakazu budowy i prowadzenia stacji paliw, myjni samochodowej, wyznaczania i prowadzenia parkingów i miejsc postojowych dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t". Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1056/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. i Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2021 r., nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 7 i pkt 8, § 7 pkt 2 lit. c, § 15 pkt 1 i § 17 oraz w części graficznej planu dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej a w pozostałym zakresie oddalił skargi uznając, że nie było podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zakwestionowanych ustaleń plan może funkcjonować. Pismem z 13 marca 2024 r. R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę w części ustalającej w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej, teletechnicznej i drogowej (§ 5 pkt 5) oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zarzucono uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 22 Konstytucji przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie zakazu, który w ogóle nie uwzględnia prawa skarżącej jako właściciela nieruchomości do zagospodarowania jej na własne cele, które były znane Radzie Miejskiej w K. wobec przedstawienia ich we wniosku do m.p.z.p., a następnie w uwagach zgłaszanych przez skarżącą do projektu m.p.z.p. w ramach poszczególnych jego wyłożeń do publicznego wglądu. W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Na rozprawie sądowej przeprowadzonej 7 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Ponadto oświadczył, że skarżąca jest właścicielem działki [...] i [...]. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr [...], która stanowiła podstawę wywodzenia interesu prawnego skarżącej spółki w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1056/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd wyjaśnił, że wyłączona jest dopuszczalność skutecznego wniesienia kolejnej skargi na ten sam akt administracyjny, bądź to samo działanie lub bezczynność lub przewlekłość organu administracji. Zatem skarga wniesiona w sprawie, w której sąd stwierdzi tożsamość przedmiotową i tożsamość podmiotową z inną sprawą będącą w toku lub prawomocnie zakończoną, podlega odrzuceniu. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje zaś okoliczność, że skarga spółki, jest kolejną skargą na opisaną na wstępie uchwałę. Mając zatem na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że sprawa objęta skargą spółki została już prawomocnie osądzona wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1056/21, co oznacza, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego kolejną skargą spółki na tę samą uchwałę. Podkreślił też, że granice przedmiotowe sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza materia uregulowana w zaskarżonej uchwale, oceniana w aspekcie interesu prawnego skarżącego, który jest tożsamy z interesem prawnym, którego naruszenie zostało poddane ocenie w sprawie o sygn. akt II SA/Go1056/21 tożsamy, gdyż wynika on z prawa własności do tej samej nieruchomości, a mianowicie działki nr [...]. Wprawdzie skarżąca nie jest już właścicielem powyższej nieruchomości w tych samych granicach, gdyż przysługuje jej prawo własności jedynie do działek [...] i [...], jednakże powstały one z podziału działki nr [...]. Działki nr [...] i [...] mieszczą się zatem całości w przestrzeni działki nr [...]. Sąd zaznaczył również, że wspomnianych granic rozpoznania sprawy nie wyznaczają zarzuty skargi, którymi wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany. Z tego względu, niepokrywanie się zarzutów skargi spółki rozpoznawanej w niniejszej sprawie z zarzutami skargi wniesionej w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1056/21 w nie świadczy o braku tożsamości przedmiotowej obu tych spraw. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło R. sp. z o.o. z siedzibą w Ż., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniu zarzucono: 1. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne odrzucenie skargi skarżącej, pomimo że brak było do tego podstaw; 2. art. 171 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu żaląca podkreśliła – odwołując się do powołanego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1056/21 – że już sam brak uzasadnienia wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały, przesądza o zasadności skargi, a w konsekwencji o konieczności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Sąd stwierdził bowiem w szczególności nieważność § 5 pkt 7 uchwały, który wprowadzał wprost zakaz lokalizacji stacji paliw i myjni samochodowych. Obowiązujący pozostał jednak ogólny zakaz zawarty w § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały, który obejmuje właśnie stacje paliw, co de facto niweczy skutki w prawomocnego wyroku. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie nieważności również tego ogólnego zakazu, a niniejsza skarga stanowi konsekwencję wydanego wcześniej wyroku i ma na celu doprowadzenie do jego faktycznej realizacji. Dalej żaląca podniosła, że skarga z 13 marca 2024 r. jest konsekwencją ww. wyroku z dnia 18 maja 2022 r. Celem nowej skargi było doprowadzenie do faktycznej realizacji wyroku z 2022 r., który w ocenie skarżącej, z uwagi na obowiązywanie § 5 pkt 5 zaskarżonej uchwały, nie mógł zostać w pełni zrealizowany, co oznacza, że sprawa nie powinna być traktowana jako zakończona. Zaskarżone postanowienie, którym odrzucono skargę z 13 marca 2024 r. z powodu powagi rzeczy osądzonej, narusza przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w tej sytuacji nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ww. wyrokiem z 2022 r. Sprawa dotyczy bowiem nie tylko okoliczności związanych z wydaniem ww. wyroku, ale przede wszystkim innej części zaskarżonej uchwały, a zatem niewątpliwie nie jest to ta sama sprawy co uprzednio. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Do zaistnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest stwierdzenie, że skarga dotyczy tego samego przedmiotu (aktu, czynności lub bezczynności organu) i tych samych stron postępowania (B. Dauter, 3.4.5. Powaga rzeczy osądzonej [w:] B. Dauter, A. Dauter-Kozłowska, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2023). Zważywszy na powyższe należy stwierdzić, że skarga z 13 marca 2024 r. pochodzi od tego samego podmiotu co skarga z 29 października 2021 r., który wywodzi legitymację skargową z naruszenia tożsamego interesu prawnego, wskazanego w skardze z 29 października 2021 r., a wynikającego z prawa własności działek [...] i [...], powstałych z podziału działki nr [...] i dotyczy tego samego aktu, to jest uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębie geodezyjnym [...] miasta K. Niezależnie od tego wypada również zwrócić uwagę na to, że wprawdzie zakres zaskarżenia w skardze z 13 marca 2024 r. obejmuje część uchwały (§ 5 pkt 5) niewymienioną w skardze z 29 października 2021 r., to warto przypomnieć, że zarówno Wojewoda, jak i skarżąca spółka, wnosili w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1056/21 o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. Sąd nie będąc wszakże związany zarzutami i wnioskami powyższych skarg oraz powołaną w nich podstawą prawną, w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził brak podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, a zatem również § 5 pkt 5. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że przedmiot sprawy rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1056/21 obejmował zakres żądanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, tym samym Sąd I instancji zasadnie uznał, że objęty skargą zakres zaskarżenia narusza powagę rzeczy osądzonej, co stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Z tych też względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 171 p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić podstawy zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej mogą być oparte o naruszenie przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, zaś Sąd I instancji nie stosuje przepisu art. 171 p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć (por. wyrok NSA z 7.06.2016 r., I OSK 2116/14, LEX nr 2082512). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.