IV SAB/Wr 189/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (dotyczy okresu zasiłkowego 2020/2021) I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej; II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych. UZASADNIENIE W dniu 9 października 2020 r. M. S. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Międzylesiu wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę A. S. na okres 2020/2021. Wnioskodawczyni wskazała, że ojciec dziecka zatrudniony jest na terenie C. Wniosek został przesłany przez OPS i wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 29 października 2020 r. Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr ZP-KŚ.7060.1.2430/14.ZR.016790.2022 KG Wojewoda Dolnośląski przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie 95 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Jednocześnie poinformowano wnioskodawczynię, że decyzja za okres od 1 grudnia 2020 r. zostanie wydana po dostarczeniu dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. organ wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia brakujących dokumentów, dotyczących dochodów osiąganych przez wnioskodawczynię. W dniu 5 grudnia 2022 r. wpłynęły do organu dokumenty złożone przez wnioskodawczynię. W dniu 27 marca 2023 r. wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego skarga wnioskodawczyni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2020/2021. Strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwiania spraw i wniosła o: - wydanie decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2020/2021, - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w terminie 7 dni od daty doręczenia skargi. Decyzją z dnia 28 marca 2023 r. nr ZP-KŚ.7060.1.2430/14.ZR.004124.2023NH Wojewoda Dolnośląski odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 kwietnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że długi czas oczekiwania na załatwienie sprawy nie jest wynikiem bezczynności, opieszałości czy lekceważącego podejścia do obowiązków, ale jest skutkiem bardzo dużej ilości wniosków, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania, przy jednoczesnym braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych, a także pandemii Covid-19. Organ od 2021 r. wprowadził program naprawczy, a zwłaszcza zwiększył obsadę kadrową, to występujące w latach 2021-2022 apogeum pandemii Covid – 19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Wysoka absencja miała zasadniczy wpływ na sposób procedowania spraw, a co za tym idzie powodowała piętrzenie zaległości. Ponadto organowi został przekazany wniosek niekompletny. Opóźnienie nie ma więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki niezbędne do pozytywnego załatwienia sprawy i zakończył toczące się postępowanie. Rozstrzygnięcie w sprawie nie spowodowało przysporzenia po stronie skarżącej ze względu na niespełnienie przesłanki ustawowej, tj. przekroczenie kryterium dochodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że jedyne czynności (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonane w sprawie przez organ to wystosowanie do skarżącej wezwania z dnia 21 listopada 2022 r. o dostarczenie dokumentów oraz wydanie decyzji w dniu 21 listopada 2022 r. o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego na córkę w kwocie po 95 zł za listopad 2020 r. oraz decyzji odmawiającej przyznania wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego na córkę za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. Jak wynika z akt sprawy, wydanie decyzji za listopad 2020 r. nastąpiło po ponad nastąpiło 24 miesiącach od otrzymania przez organ wniosku, a decyzji za pozostałe miesiące po otrzymaniu skargi strony do WSA, po ponad 28 miesiącach od otrzymania wniosku. Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi do WSA wniesionej przez stronę, po tak odległym terminie. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji wydaje decyzję o odmowie przyznaniu zasiłku rodzinnego po tak długim czasie, po upływie ponad 28 miesięcy od wpływu wniosku do organu. Informacja i decyzja zostały wydane dopiero po interwencji strony i złożeniu skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie (oprócz wystosowania wezwania do strony) przez okres ponad 28 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wydaje wnioskowaną decyzję. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tak długiego okresu bezczynności organu nie usprawiedliwiają obiektywne problemy kadrowe organu związane z sytuacją epidemiologiczną w kraju i na świecie. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ dysponując dostarczonym, a następnie uzupełnionym przez stronę materiałem dowodowym, przez okres ponad 24 miesięcy nie podjął czynności i nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie w dniu 28 marca 2023 r. decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Suma ta nie jest również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. Warto też zauważyć, że strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2020/2021. Stosownie do wydanej przez organ decyzji, zasiłek rodzinny został stronie przyznany za tylko za miesiąc listopad 2020 r., a za kolejne miesiące organ odmówił przyznania zasiłku rodzinnego. Opóźnienie w załatwieniu sprawy nie spowodowało więc utraty należnego stronie świadczenia. Sąd zauważa jednak, że strona oczekiwała ponad 28 miesięcy na załatwienie sprawy, nie otrzymując od organu żadnej informacji w swojej sprawie, ponieważ organ przez tak długi okres czasu nie podejmował czynności w sprawie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania oraz postawy strony. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku.