II GW 77/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy R. z dnia 10 lipca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy R. a Burmistrzem Miasta P. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE I. Pismem z 10 lipca 2024 r. Wójt Gminy Rąbino wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Piła poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku M. O. (zainteresowany), w części dotyczącej przyznanie pomocy poprzez wydanie decyzji potwierdzającej prawo do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej na okres 90 dni. Organ wyjaśnił, że 10 kwietnia 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pile wpłynął wniosek zainteresowanego (osoby bezdomnej), ostatnio zameldowanej na pobyt stały w Pile o udzielenie pomocy pieniężnej na zakup leków, bielizny i butów, a także o opłacenie składek ubezpieczenia zdrowotnego zgodnie z właściwością miejscową. 18 kwietnia 2024 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie wpłynął wniosek o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, w którym MOPS w Pile zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z zainteresowanym będącym pod opieką Stowarzyszenia D. z K., przebywającego w miejscowości R., gmina Rąbino. 24 kwietnia 2024 r. pracownik socjalny GOPS w Rąbinie przeprowadził wywiad środowiskowy z zainteresowanym i w toku czynności ustalił, że od października 2023 r. jest on osoba bezdomną, a od 12 grudnia 2023 r. jest pod opieką ww. Stowarzyszenia i przebywa w miejscowości R. w domu wynajętym przez Stowarzyszenie. Ustalono również, że zainteresowany był ostatnio zameldowany w Pile. Wójt Gminy Rąbino zwróciła się więc do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wyjaśnienie statusu prawnego ww. domu. W odpowiedzi uzyskano informację, że obiekt nie jest filią stowarzyszenia, nie jest w żaden sposób wyodrębniony organizacyjnie ani prawnie, a placówki zewnętrze podlegają organizacyjnie i prawnie pod władze stowarzyszenia. Lokal nie jest domem mieszkalnym, a służy jedynie krótkotrwałemu wypoczynkowi osób bezdomnych, ewentualnie odbyciu detoksu, charakteryzuje się też dużą rotacją przebywających w nim osób. W żadnym wypadku nie można uznać, że osoby przebywające w tym domu zamieszkują w nim. 29 kwietnia 2024 r. GOPS w Rąbinie odesłał do MOPS w Pile wywiad środowiskowy przeprowadzony z zainteresowanym oraz dokumenty zgromadzone w toku czynności zgodnie z właściwością miejscową. 21 maja 2024 r. MOPS w Pile przekazał do GOPS w Rąbinie wniosek zainteresowanego z 10 kwietnia 2024 r. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej jego prawo do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej. Z odesłanych dokumentów wynikało, że MOPS przyznał zainteresowanemu pomoc finansową, a nie przyznał pomocy w postaci potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. W tym samym dniu GOPS w Rąbinie ponownie odesłał akta sprawy zgodnie z właściwością do MOPS w Pile, dołączając do pisma kserokopię pisma otrzymanego od Prezydenta Miasta K., wyjaśniającego zasady funkcjonowania domu w R., całkowicie podlegającego pod Stowarzyszenie D. z K., a także dołączając kserokopię postanowienia NSA z 2020 r., w którym Wójt Gminy Rąbino zwróciła się w podobnej sprawie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którego postanowieniem jako właściwa została wskazana miejscowość ostatniego zameldowania na pobyt stały osoby bezdomnej. 27 czerwca 2024 r. do GOPS w Rąbinie ponownie zostały odesłane akta sprawy dotyczące zainteresowanego. 3 lipca 2024 r. ustalono w rozmowie telefonicznej z opiekunem domu w R., że zainteresowany w dniu 19 maja 2024 r. opuścił ten dom i powrócił prawdopodobnie do Piły. II. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Piła wniósł o wskazanie Wójta Gminy Rąbino, jako organ właściwy do potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych. Wyjaśnił, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, nie jest zameldowany w lokalu mieszkalnym. Ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiada w Pile. W dniu złożenia wniosku i przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przebywał jednak pod opieką Stowarzyszenia D. w domu w miejscowości R. (gmina Rąbino). Mając na uwadze art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ udzielił zainteresowanemu pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 388 zł na okres maj-czerwiec 2024 r. Natomiast z uwagi na fakt, że ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie odsyła w zakresie właściwości miejscowej organu do ustawy o pomocy społecznej, uniemożliwia to zastosowanie przyjętych tam rozwiązań, gdyż powołany art. 101 ust. 2 reguluje kwestie osób bezdomnych tylko w stosunku do świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem organu art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Jednak w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiana ustawa ani kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", a kwestię tę reguluje art. 25 k.c. W niniejszej sprawie nie można mówić o miejscu zamieszkania strony, gdyż zainteresowany nie określiła stałego zamiaru pobytu. W tej sytuacji z uwagi na fakt, iż klient przebywa w D. znajdującego się w obrębie gminy Rąbino, należy ustalić właściwość miejscową organu administracji publicznej wg. dalszych wskazówek, zawartych w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Takie stanowisko potwierdza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r. sygn. akt II GW 59/21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III. Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przypomnieć również należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej (co najmniej dwoma) co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi więc dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09). Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria i jest w związku z tym dopuszczalny, gdyż sprawa dotyczy rozpatrzenia złożonego przez M. O. wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej jego prawo do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. IV. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że w analizowanej sprawie poza sporem pozostaje to, że zainteresowany, pismem z 5 maja 2024 r., wystąpił do MOPSu w Pile o objęcie go prawem do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ust. 1 i 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej: ustawa o świadczeniach). W tego rodzaju sprawach jak niniejsza, co należy wyraźnie podkreślić, właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo, przy czym wnioskować o nią może również świadczeniobiorca. Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych judykatach, wydawanych na tle różnych stanów faktycznych, wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). Należy zatem podzielić wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., zwłaszcza zaś art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego (por. np. postanowienia NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GW 13/20; z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II GW 8/22). Istotne jest więc ustalenie miejsca zamieszkania zainteresowanego, skoro to ta cecha przesądza o właściwości organu. Znaczenie pojęcia miejsca zamieszkania, którym operuje ustawodawca w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podlega rekonstrukcji na podstawie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, co pozwala na przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc wykazuje z danym miejscem nie tylko związek zewnętrzny (corpus), lecz także wewnętrzny (wolicjonalny animus). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z 15 września 2022 r. sygn. akt II GW 35/22, czy z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 wspomnianej ustawy, dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania, którym co do zasady jest miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, czy w przypadku złożenia samego wniosku (bez udzielenia uprzednio świadczeń) - miejsce jego złożenia. W rozpoznawanej sprawie, na podstawie niekwestionowanych przez żaden z organów ustaleń faktycznych, z jednej strony nie jest możliwe w sposób pewny ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania zainteresowanego (on sam uznaje się za osobę pozostającą w kryzysie bezdomności), z drugiej zaś możliwe jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania na podstawie faktu ostatniego zameldowania na pobyt stały w Pile. Jakkolwiek fakt samego formalnego zameldowania się na pobyt stały lub czasowy nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 28 września 2021 r. sygn. akt II GW 59/21; z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17), to jednak stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wiążące. Należy w tym zakresie mieć na względzie, że przedmiotem powyższego domniemania jest okoliczność ostatniego znanego miejsca zamieszkania osoby fizycznej w przeszłości, niezależnie od miejsca jej aktualnego zamieszkania lub pobytu, które nie jest organom znane już przez wzgląd na trudności z komunikacją z osobą zainteresowaną. Skoro więc w niniejszej sprawie nie można przypisać zainteresowanemu zamieszkiwania w domu "wytchnieniowym" w R., gmina Rąbino, prowadzonym przez wskazane wyżej Stowarzyszenie, to sięgnąć należało do ostatniego znanego miejsca zameldowania, jako wskazującego na znany adres zamieszkiwania. Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że w sprawie, której dotyczy spór, organem właściwym jest Burmistrz Miasta Piła.