II SAB/Wr 42/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu wpisu od skargi. UZASADNIENIE D. M. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w dniu 15 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucając organowi rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, pełnomocników wnioskował o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt 2/ dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego którego dotyczy niniejsza skarga, 3/ orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu; 4/ wymierzenie organowi grzywny w połowicznej wysokości; 5/ zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty; 6/ zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej pod kątem dopuszczalności. Sąd zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wywiązując się z tego obowiązku Sąd stwierdził, że niniejszej skarga na bezczynność Wojewody podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Z akt wynika bowiem, że decyzja załatwiająca sprawę o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wszczętą wnioskiem skarżącego, wydana została w dniu 28 czerwca 2022 r., a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu 15 sierpnia 2022 r. Należy podkreślić, że ocena zachowania organu pod względem kryteriów bezczynności lub przewlekłości dokonywana jest przez sąd według stanu na dzień wniesienia skargi. Skarga na bezczynność (podobnie jak skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania) skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Zaakcentować także trzeba, że uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn.akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne dotyczące dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy postępowanie, w chwili wniesienia skargi, zostało zakończone. W przywołanej uchwale jednoznacznie stwierdzono, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności, a to oznacza, że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego go kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Jeżeli więc organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to zarzucana mu bezczynność realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi. W konsekwencji, skoro stan bezczynności kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywistym jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie – jak już wcześniej zauważono – skarga na bezczynność Wojewody wniesiona została w dniu 15 sierpnia 2022 r. Z akt administracyjnych wynika niespornie, że Wojewoda wydał decyzję w sprawie objętej skargą w dniu 28 czerwca 2022 r. W tej sytuacji, zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą NSA skargę na bezczynność Wojewody wniesioną po wydaniu decyzji, należy uznać za niedopuszczalną. Tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Zaznaczyć należy, że w przywołanej wyżej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć wydanie decyzji. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak stanowi art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. datę jej wydania. Datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane przez prawo składniki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Decyzja administracyjna rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej zgodnie z art. 268a k.p.a.).Uznać zatem należy, że czynność doręczenia stronie decyzji nie stanowi załatwienia sprawy administracyjnej, bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 171/15; publ. CBOSA). Zaznaczyć także wypada, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje już decyzja administracyjna a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2020r. I GSK 234/18, CBOSA, M Jaśkowska A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s.688). Data doręczenia decyzji nie rozstrzyga zatem o wydaniu (istnieniu) decyzji ale rozstrzyga, w związku z art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania decyzją organu, który ją wydał. Z treści tego przepisu nie wynika też aby zamiarem ustawodawcy było odbieranie znaczenia wydaniu decyzji przez organ i przesunięcie faktu wydania decyzji na datę jej doręczenia lub ogłoszenia. Przyjęcie takiej interpretacji pozostawałoby w sprzeczności z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. To bowiem właśnie data wydania decyzji (następnie wprowadzonej do obrotu) ma wiążące znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu z punktu widzenia norm prawnych dotyczących zasady praworządności oraz zasady szybkości postępowania administracyjnego. Celem art. 110 k.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w orzeczeniu administracyjnym, którego treść doszła do wiadomości jej adresata. Z komentowanego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz, że doręczenie decyzji jedynie uprawnionej stronie jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 k.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu (por. NSA w wyroku z dnia 23 marca 2023 r. I OSK 268/22, CBOSA). W niniejszej sprawie, w dacie wniesienia skargi decyzja już była wydana ale nie została doręczona pełnomocnikowi strony. W aktach znajduje się bowiem przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję kierowaną do skarżącego na podany przez niego adres, która po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy. Wysyłając decyzję na adres skarżącego organ nie uwzględnił, że w toku postępowania zgłosił w nim udział profesjonalny pełnomocnik i to jemu powinna być doręczona decyzja. Powyższa okoliczność nie powoduje jednak, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Decyzja została już bowiem wydana, jak zaś wcześniej wskazano, błąd doręczenia decyzji nie powoduje, że nie istnieje ona w sensie prawnym. Zatem nie istniał stan, który podlegałby ocenie sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił NSA sama czynność doręczenia decyzji o której mowa w art. 109 § 1 k.p.a. ma charakter techniczny i wykonawczy wobec załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji i kwestia prawidłowości doręczenia wydanej decyzji nie może być rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności (por. np. wyrok z dnia 9 grudnia 2021 r. II OSK 1966/21, z dnia 7 lutego 2023 r. II OSK 679/22, CBOSA). Skoro tak, to sama techniczna czynność doręczenia nie mieści się także w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 8 (a także pkt 9 – patrz postanowienie NSA z dnia 21 października 2021 r. II OSK 1833/20 i powołane tam orzecznictwo). Reasumując, Sąd uznał, ż skargę należy uznać za niedopuszczalną, gdyż została wniesiona po dniu w którym organ wydał decyzję kończącą postępowanie a ewentualne wadliwe doręczenie tej decyzji nie może być przedmiotem skargi do Sądu. Uzupełniająco Sąd zauważa, że z informacji organu wynika, iż przedmiotowa decyzja przed dniem wydania niniejszego rozstrzygnięcia została - w dniu 21 lutego 2023 r. - doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej (pismo Wojewody z dnia 26 lipca 2023 r. k- 33 akt sądowych). W tych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie wpisu zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.