I OSK 905/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 966/12 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 lutego 2013 r., II SA/Łd 966/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę S. H. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej K.p.a.) uchylił decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2008 r. w części orzekającej o zwrocie na rzecz S. H., spadkobiercy uprzedniego właściciela – R. C. L. H., części nieruchomości położonych w Łodzi przy zbiegu ulic C. i W. o numerach wskazanych w decyzji i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części orzekającej o odmowie zwrotu części działek. Wyrokiem z 3 września 2009 r. SA/Łd 270/09 WSA w Łodzi po rozpoznaniu skargi S. H., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji badając legalność rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ uchylił się od rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadniając wyrok sąd ten zwrócił uwagę, że z orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że sporne nieruchomości wywłaszczone zostały na cele użyteczności publicznej, a zatem na cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1 lit. f) dekretu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), choć konkretny cel wywłaszczenia nie został w nim wskazany. Powyższy wyrok był przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., I OSK 1670/09 oddalił wniesiona w sprawie skargę kasacyjną Wojewody Łódzkiego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] lipca 2008 r. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonych w Łodzi przy zbiegu ulic C. i W., o numerach wskazanych w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji S. H. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany bez żadnego odniesienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów organ uznał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wnoszenia odwołania obowiązywał tekst jednol. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej Ugn), poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwości zwrotu nieruchomości oraz poprzez błędne przyjęcie, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym. W świetle podniesionych zarzutów odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości położonej przy zbiegu ulic C. i W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 Ugn i wywiódł, że sporne nieruchomości wywłaszczono orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi z 31 stycznia 1953 r. na podstawie przywołanego dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano między innymi przepisy art. 1 i 2 cyt. dekretu. Zatem dla oceny zbędności nieruchomości, determinującej dokonanie zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, konieczne było ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości w aspekcie zgodności z celem, na jaki nieruchomość został wywłaszczona. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Konkludując, Wojewoda podkreślił, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość po wywłaszczeniu była wykorzystywana na cele, które legły u podstaw wywłaszczenia, stąd nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 Ugn. W tej sytuacji zasadne było w jego ocenie wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W skardze do WSA w Łodzi S. H., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzuty: 1. istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany bez żadnego odniesienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów organ uznał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 § 1 Ugn, poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwości zwrotu nieruchomości oraz poprzez błędne przyjęcie, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym, w sytuacji gdy działalność ta nie spełniała przesłanek działalności o charakterze użyteczności publicznej, która miała być celem wywłaszczenia. Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W dniu 16 stycznia 2013 r. wpłynęło do sądu wojewódzkiego pismo procesowe uczestnika postępowania − Gminy Miasto Łódź, w którym wniesiono o oddalenie skargi, popierając tym samym argumentację Wojewody Łódzkiego o braku podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty są zgodne z przepisami obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego. Skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). W ocenie tegoż sądu obie decyzje zawierają szczegółowo przedstawiony i prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny sprawy. Organy w motywach podjętych rozstrzygnięć wskazały logicznie i rzeczowo, które fakty uznały za udowodnione i na jakich w tej mierze oparły się dowodach. Uzasadnienie tych decyzji administracyjnych jest zatem swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organy i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Skoro podjęte rozstrzygnięcia − wbrew zarzutom skargi − nie naruszają w żadnej mierze norm prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), ani też norm prawa materialnego (art. 136 i 137 Ugn), sąd I instancji oddalił skargę. Skargą kasacyjną S. H., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 136 i 137 "§ 1" Ugn, poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwrotu spornej nieruchomości, w sytuacji nie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących możliwości zwrotu nieruchomości oraz poprzez błędne przyjęcie, iż na wskazanej nieruchomości prowadzona była działalność o charakterze publicznym, w sytuacji gdy działalność ta nie spełnia przesłanek działalności o charakterze użyteczności publicznej, która miała być celem wywłaszczenia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany bez żadnego odniesienia w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów organ uznał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel użyteczności publicznej; - art. 1 § 2 i art. 3 § 2 Ppsa przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, przez bezkrytyczne zaakceptowanie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 zarzutów skargi, - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wobec oddalenia skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. wobec zlekceważenia słusznego interesu skarżącego, polegającego na niezasadnej odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy zbiegu ulic C. i W., pomimo, iż nie zostało udowodnione przez organy administracji zrealizowanie celu użyteczności publicznej, a decyzje zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, przejawiające się chociażby błędnym ustaleniem, iż na całości nieruchomości prowadzona działalność szkółkarska, w sytuacji, gdy jak wynika z protokołu wizji lokalnej na części nieruchomości zlokalizowane są samowolne ogródki działkowe − co w sposób oczywisty przeczy, że mogła tam kiedykolwiek być wykonywana działalność szkółkarska, niezależnie od stanowiska skarżącego, że działalność tego typu nie stanowi celu użyteczności publicznej. Wskazując na powyższe na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 136 "§ 3" Ugn poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą zwrot nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w wywłaszczeniu oraz art. 137 "§ 1" ww. ustawy poprzez błędną wykładnię przesłanek zbędności na cel określony w wywłaszczeniu. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda Łódzki w toku postępowania ustalił, jaki był cel wywłaszczenia, następnie w oparciu o przesłanki z art. 137 ust. 1 Ugn badał, czy cel ten został zrealizowany i ustalając sposób korzystania z nieruchomości z celem wywłaszczenia orzekł jak w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, w ocenie organu jest bezprzedmiotowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej, przy czym sposób sformułowania tych zarzutów uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, mający polegać na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a przy tym na nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie tego materiału dowodowego. Przepis art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wszystkim tych wymogom odpowiada zaskarżony wyrok, zresztą autor skargi kasacyjnej nie wskazał, wbrew wymogom wynikającym z art. 176 Ppsa, uzasadnienia tak sformułowanej podstawy kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności w skardze kasacyjnej, jakiego to środka dowodowego sąd wojewódzki miał nie uwzględnić. Nie stanowi uzasadnienia zarzutu naruszenia w/w przepisów procesowych uwaga w części końcowej skargi kasacyjnej, w której wskazano, że o wadliwej i pobieżnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego świadczyć mają ustalenia z wizji lokalnej odnośnie aktualnego sposobu wykorzystania nieruchomości pod samowolne ogródki działkowe. Niesporne przy tym jest, co wynika zarówno z przytoczenia stanu sprawy, jak i z wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że okoliczność aktualnego wykorzystania nieruchomości, o zwrot której się ubiegał skarżący nie była przez orzekający w sprawie sąd I instancji pominięta. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wobec niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu sprowadza się do przytoczenia treści powyższych przepisów oraz powołania dwóch orzeczeń sądowych na wsparcie zaprezentowanego wywodu. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie sąd a quo rzeczonych przepisów nie naruszył. Trafnie WSA w Łodzi zauważył, że w sprawie zapadł uprzednio wyrok tegoż sądu z 3 września 2009 r., II SA/Łd 270/09. To w powyższym wyroku, uchylając decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2009 r. stwierdzono naruszenie przepisów K.p.a., gdy idzie o prawidłowość zebrania i rozpatrzenia dowodów w sprawie. Cyt. wyrok był zaskarżony skargą kasacyjną Wojewody Łódzkiego, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2010 r., I OSK 1670/09. Ponownie orzekający WSA w Łodzi był przeto związany swoim prawomocnym wyrokiem wydanym w granicach tej samej sprawy. W wyroku II SA/Łd 270/09 nakazano uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia sposobu wykorzystania wywłaszczonych nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej i po jej wydaniu. Trafnie w kontrolowanym obecnie orzeczeniu oceniono, że wytyczne zawarte w powyższym prawomocnym zostały zrealizowane. Materiał dowodowy został obszernie uzupełniony o dowody z dokumentów oraz z zeznań świadków, z których to dowodów jednoznacznie wynika, że po wywłaszczeniu nieruchomości położonych u zbiegu ulic C. i W. w Łodzi wykorzystywano je na cele szkółkarskie w ramach przedsiębiorstwa, początkowo miejskiego, a później państwowego. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy obszernie przywołały te ustalenia dowodowe, powtórzył je zresztą także sąd wojewódzki w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ustalenia powyższe są prawidłowe, a skarga kasacyjna nie wykazuje w żadnym razie, aby obowiązki organów ustalone przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w aspekcie podjęcia kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zostały przezeń uchybione. Skarżący kasacyjnie nie wykazał ponadto, aby sąd I instancji wadliwie miał nie dostrzec, że zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja naruszała przepis art. 107 § 3 K.p.a., statuujący wymogi poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Zarzut naruszenia z kolei przepisu art. 8 K.p.a., gdy idzie o zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma walor wysoce subiektywny, nadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby, że jej autor nie dostrzegł nowelizacji cyt. przepisu i jego nowej treści w dacie orzekania przez Wojewodę Łódzkiego, skoro odwołuje się do zasady "pogłębiania zaufania do organów państwa". Stawiając zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. strona skarżąca nie wskazała żadnego, konkretnego działania organów orzekających w sprawie, z których zasadnie wnioskować należałoby o uchybieniu cyt. przepisu. Nie jest naruszeniem powyższego przepisu li tylko fakt rozstrzygnięcia sprawy w sposób niekorzystny dla strony skarżącej. Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 i art. 3 § 2 Ppsa należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem sposób jego sformułowania nawiązuje do wadliwej wykładni tychże przepisów. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został z kolei sformułowany wadliwie formalnie, przepisy Ugn nie dzielą się na paragrafy, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, a na ustępy. Traktując jednak to jako oczywistą omyłkę przyjąć wypada, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło w istocie o odpowiednie części redakcyjne artykułów Ugn, będące ustępami, a nie paragrafami. Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisu art. 136 Ugn, to dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyłuszczono, że odnosi się on do jego "§ 3". Uwzględniając zatem tak zrekonstruowaną podstawę kasacyjną przyjąć należy, że skarżący kasacyjnie zwalcza wyrok II SA/Łd 966/12 zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 Ugn. Powołane przepisy stanowią odpowiednio, że: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140", oraz − "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wypada zauważyć, że w judykaturze zasadnie podkreśla się, iż terminy określone w art. 137 ust. 1 Ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 Ugn nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11, LEX nr 1448294). Jak to już wynikało z ustaleń poczynionych w prawomocnym wyroku II SA/Łd 270/09, który został wydany w granicach tej samej sprawy, nieruchomości o zwrot których wystąpiono zostały przejęte na cele prowadzenia szkółki drzewek. Istotne zatem było dokonanie ustaleń, czy nieruchomości te rzeczywiście były wykorzystywane na cele, realizacja których legła u podstaw ich wywłaszczenia. Z zebranego przez organy materiału dowodowego wskazanego w kierunku nakazanym w wyrokach II SA/Łd 270/09 i I OSK 1670/09 wynika bezspornie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po przejęciu nieruchomości. Z zeznań świadków wynika, że cały teren u zbiegu ulic C. i W. był wykorzystywany na cele szkółkarskie, a działalność ta prowadzona była w ramach [...]. Tym ustaleniom nie przeczy aktualny stan nieruchomości i zlokalizowanie na nieruchomościach samowolnych ogródków działkowych. Nie budzi bowiem w orzecznictwie wątpliwości, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 Ugn (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., I OSK 1810/11, LEX nr 1436991). Te okoliczności przekonują, że nietrafny jest zarzut stawiany sądowi wojewódzkiemu naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Nie naruszył przeto także sąd a quo przepisów art. 1 § 2 i art. 3 § 2 Ppsa. Wyraźnie należy podkreślić, że orzekając w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie było zadaniem sądów administracyjnych dokonanie kontroli legalności samej decyzji o wywłaszczeniu. Strona kwestionując legalność decyzji wywłaszczeniowej może to uczynić w odrębnym postępowaniu. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa postanowić należało jak w sentencji wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa.