I OW 173/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Wrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Burmistrzem Miasta Bielawa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. Z. w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Wrocławia jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wykonaniu postanowienia z dnia 5 lipca 2024 r., przesłał według właściwości akta sprawy IV SO/Wr 26/24, toczącej się z wniosku Prezydenta Wrocławia, reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta Bielawa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. Z. w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego i wskazanie "Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielawie" [winno być "Burmistrza Miasta Bielawa" – uwaga NSA] jako organu właściwego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że właściwość organu w przedmiotowej sprawie powinna zostać ustalona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) wywodząc, że stan faktyczny sprawy pozwala na uznanie, że to Bielawa stanowiła główny ośrodek aktywności życiowej zainteresowanego przed podjęciem przez niego terapii. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Bielawa, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielawie, uznał że organem właściwym w sprawie jest organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu. Argumentując przestawione stanowisko powołano się na art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał na tle właściwości miejscowej organów, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. d i § 1 pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. Nr 198 poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25 czerwca 2021 r., I OW 310/20, LEX nr 3227067). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej u.o.p.l.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu kluczowe jest to, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość R. Z. od 21 stycznia 2019 r. przebywał w hostelu dla osób uzależnionych i bezdomnych w B. prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] w B.. Wyżej wymieniony przyjechał na dobrowolną terapię do stowarzyszenia z W., gdzie zamieszkiwał. Od 25 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. odbywał staż w [...] Wielobranżowej Spółdzielni Socjalnej. Od marca 2020 r. do października 2021 r. pracował na ½ etatu jako kierowca [...] w B. W marcu 2021 r. wyprowadził się z hostelu do wcześniej poznanej kobiety, u której mieszkał do sierpnia 2022 r. Był wówczas aktywny zawodowo do momentu kiedy zaczął ponownie nadużywać alkoholu, stracił prawo jazdy na kilka lat i porzucił pracę w firmie [...] sp. z o.o. z dniem 19 sierpnia 2022 r. W tej sytuacji konkubina odwiozła zainteresowanego do hostelu Stowarzyszenia [...] informując, że nie chce mieć z nim nic wspólnego. Od tego czasu R. Z. ponownie rozpoczął proces terapeutyczny w ośrodku. W hostelu pracuje jako wolontariusz i tym samym ma tam zapewniony pobyt. R. Z. posiada mieszkanie komunalne we W. przy ul. [...], gdzie jest zameldowany na pobyt stały. W mieszkaniu tym od ok. 2 lat przebywa córka jego byłej partnerki, jednakże zainteresowany nie pamięta na jakich zasadach. Była konkubina nie wiąże z nim żadnej wspólnej przyszłości i nie chce mieć z nim kontaktu. Po zakończeniu terapii wyżej wymieniony planuje wrócić do swojego mieszkania we W., tam określa swoje centrum życiowe. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują jednoznacznie, że aktualny pobyt R. Z. w B. nie może być traktowany jako jego miejsce zamieszkania w tej miejscowości. Przebywa on bowiem w prowadzonej przez Stowarzyszenie [...] placówce terapeutycznej, która ma na celu poddanie zainteresowanego stosownemu leczeniu w kierunku wyjścia z nałogu i przygotowania do funkcjonowania w społeczeństwie. W związku z powyższym placówka tego typu nie może być traktowania jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Kwestia powyższa nie była kwestionowana przez strony. B. nie sposób uznać za miejsce zamieszkania wyżej wymienionego również z uwagi na fakt jego zamieszkiwania w tym mieście po opuszczeniu placówki terapeutycznej w okresie marzec 2021 – sierpień 2022 r. Wówczas zainteresowany zamieszkiwał w B. u swojej partnerki, podejmował zatrudnienie i wiązał z tą miejscowością swoją przyszłość. W tym okresie rzeczywiście B. stanowiła jego miejsce zamieszkania, jednakże obecnie nie jest możliwym zdefiniowanie tej miejscowości jako spełniającej przesłanki z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.). Powrót zainteresowanego do placówki terapeutycznej nastąpił po zerwaniu przez niego więzi majątkowo-społecznych łączących go z tą miejscowością. Zainteresowany pozostaje zameldowany na pobyt stały we W., jednakże na obecną chwilę nie jest możliwe jego zamieszkanie w tym lokalu z uwagi na fakt jego zajmowania przez córkę jego byłej partnerki, która żywi do wyżej wymienionego negatywny stosunek, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy notatek sporządzonych przez pracownika socjalnego. Mając na uwadze wskazane okoliczności należy stwierdzić, że R. Z. spełnia ustawowe przesłanki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Z akt administracyjnych wynika, że zainteresowany pozostaje zameldowany na pobyt stały pod adresem przy ul. [...] we W.. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały znajdowało się na terenie W., to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego jest Prezydent Wrocławia. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany przebywa w placówce terapeutycznej, co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe i nie niesie bezpośredniego ryzyka dla jego egzystencji. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.