II SA/Gl 562/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. W. i Z. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną z powołaniem na treść art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, zwanej dalej ustawą lub P.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako PINB) odmówił nakazania E. G. (dalej jako inwestorka lub uczestniczka) jako właścicielce nieruchomości (dz. nr 2) – rozbiórki ogrodzenia betonowego, prefabrykowanego, wykonanego pomiędzy działkami nr 1 i 2 położonymi w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia zostało wszczęte w związku z pismem H. i Z. małżonków W. (dalej jako skarżący) z dnia 30 maja 2019 r., w którym zażądali oni wydania nakazu rozbiórki tego ogrodzenia, którego wysokość nie przekraczała 2,2m, jako zrealizowanego ich zdaniem w warunkach samowoli budowlanej. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje w odniesieniu do takich ogrodzeń, bez względu na to czy stanowią one obiekty budowlane, czy też urządzenia budowlane, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przedmiotowe ogrodzenie nie narusza też obowiązującego dla terenu jego realizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z dnia [...] r. (dalej jako plan zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z § 5 ust. 2 lit. c tego planu, obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanymi przęsłami betonowymi, ale tylko przy drogach publicznych, która to sytuacja w sprawie nie zachodzi. Nadto zgodnie z tym planem m.in. dla terenów 13ZN i WMN obowiązuje jedynie zakaz lokalizacji budynków (§ 21 ust. 2 pkt 1 planu). W konsekwencji zdaniem PINB brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia, czego domagali się skarżący. W następstwie rozpoznania wniesionego od powyższej decyzji przez małżonków W. odwołania, została ona uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako ŚWINB) z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zajęto stanowisko, że objęte postępowaniem ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, gdyż zostało zrealizowane na niezbudowanej działce. Nie zostało też zrealizowane przy drodze publicznej w rozumieniu obowiązującego planu zagospodarowania. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji dopuścił się natomiast naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § i art. 105 § 1 Kpa, wydając odmowną decyzję bez wcześniejszego przeprowadzenia oględzin przedmiotu postępowania i przez wydanie orzeczenia merytorycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w toku którego organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 24 września 2019 r. czynności kontrolne w terenie, PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie w/w ogrodzenia. Jako podstawę prawną wskazał art. 105 Kpa. W uzasadnieniu przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., a to w sytuacji, gdy na działce nr 2 znajduje się obiekt budowlany – betonowy silos na kiszonki. Jak w pierwszej decyzji PINB przyjął, że ogrodzenie to, wybudowane wzdłuż zrealizowanego wcześniej przez skarżących ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych, nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (z uwagi na jego usytuowanie oraz wysokość). Nie narusza też obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne utrudnienia jakie ogrodzenie to może powodować dla korzystania z działki sąsiedniej nie stanowią przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W konsekwencji zdaniem organu, wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz nakazanie wykonania rozbiórki spornego ogrodzenia przez właścicielkę działki nr 2. Zarzucili, że ogrodzenie to zostało zrealizowane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, obowiązującego planu zagospodarowania oraz "wbrew zwykłemu rozsądkowi". W uzasadnieniu podkreślili, że PINB nie uwzględnił, że ogrodzenie zostało wybudowane na terenie rolnym, będącym terenem zalewowym, w kształcie, który w przypadku powodzi może w znaczny sposób utrudnić swobodny odpływ wód opadowych. ŚWINB odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 P.b. decyzję PINB utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie o wysokości nie przekraczającej 2,20m stanowi urządzenie budowlane, którego realizacja nie wymagała zgłoszenia. Zostało ono wzniesione na terenie oznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania symbolem 13ZN i zapisów tego planu nie narusza. Teren ten nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i dlatego na budowę ogrodzenia nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB skarżący wnieśli o jej uchylenie i o nakazanie "demontażu i usunięcia obiektu budowlanego (ogrodzenia z pełnych prefabrykatów) zlokalizowanego na terenie objętym zakazem lokalizacji". W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania, zaakcentowano, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane na terenie rolnym objętym zakazem zabudowy oraz zagrożonym powodzią. Podkreślono również, że usytuowany na działce uczestniczki "silos wybudowany ok. 1938 r. w przeszłości objęty zakazem użytkowania, powinien być traktowany jako "status quo ante", a działka jako użytkowana rolniczo, niezabudowana". W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie uznając jej zarzuty za bezzasadne i powołując się na motywy zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2020 r. reprezentowana przez adwokata uczestniczka wniosła o oddalenie skargi przychylając się w całości do stanowiska wyrażonego i zaprezentowanego przez organ odwoławczy. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym twierdzeń skarżących oraz protokołu z czynności kontrolnych z dnia 24 września 2019 r. nie budzi wątpliwości, że objęty postępowaniem obiekt jest ogrodzeniem z pełnych betonowych elementów prefabrykowanych, które zostało zrealizowane wzdłuż granicy pomiędzy działką uczestniczki nr 2 i działką skarżących nr 1, jego wysokość nie przekracza 2,20m. Bez względu zatem, czy ogrodzenie to stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, czy też stanowi samodzielny obiekt budowlany, jego budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Wynika to z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepisy te nie różnicują bowiem wymogów związanych z budowaniem ogrodzeń w zależności od tego, czy stanowią one samodzielne obiekty budowlane, czy też urządzenia budowlane. W konsekwencji realizacja takich ogrodzeń nie podlegała co do zasady kognicji organów budowlanych w oparciu o ustawę Prawo budowlane i związanych z nim przepisów wykonawczych. W szczególności nie ma do nich zastosowania art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tego aktu prawnego. Roboty budowlane związane z realizacją takich ogrodzeń mogłyby zatem stanowić przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 (w części dotyczącej istotnego odstępstwa od obowiązujących przepisów) ustawy. Taka zaś sytuacja w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w odniesieniu do spornego ogrodzenia zdaniem Sądu niewątpliwie nie zachodzi. W tym względzie zarówno w odniesieniu do zarzutów skarżących jak i działając z urzędu (w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) sprawa wymaga odniesienia jedynie do kwestii zgodności realizacji spornego ogrodzenia z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w odniesieniu do zarzutu zrealizowania go na terenie zagrożonym powodzią. Jak to prawidłowo ustaliły organy obu instancji, budowa ogrodzenia nie narusza treści planu obowiązującego, który wbrew twierdzeniom skarżących nie zakazuje na terenie oznaczonym symbolem 13ZN realizacji jakichkolwiek obiektów budowlanych, a jedynie budynków (§ 21 ust. 2 pkt 1 planu), którym sporne ogrodzenie niewątpliwie w świetle treści art. 3 pkt 3 ustawy, nie jest. Nie jest też usytuowane przy drodze publicznej w rozumieniu § 5 ust. 2 lit. c planu. Z obowiązujących przepisów prawa materialnego nie wynika też, aby sam fakt, że jest to ogrodzenie pełne i usytuowane wzdłuż istniejącego ogrodzenia skarżących, dawał podstawy do przyjęcia, że może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), obowiązkowo w planie miejscowym określa się podlegające ochronie m.in. obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Teren, na którym zrealizowane jest sporne ogrodzenie na takim obszarze nie jest położony (co wynika m.in. z treści pisma Wójta Gminy N. z dnia [...] r. - w aktach organu odwoławczego). Tym samym ewentualne, wynikające z takiego położenia zagrożenia, przedmiotowego ogrodzenia nie dotyczą. W tym względzie twierdzenia skarżących mogą budzić też o tyle zdziwienie, gdy ich podobnej długości sąsiednie ogrodzenie jest usytuowane na podmurówce betonowej. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że sprawa została wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym w dostateczny sposób do jej końcowego załatwienia. Została też z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego należycie przez organy orzekające rozstrzygnięta. Kontrowersyjna kwestia, czy postępowanie administracyjne powinno być zakończone decyzją odmowną, czy też decyzją opartą na treści art. 105 § 1 Kpa, nie miała dla oceny legalności zaskarżonej decyzji znaczenia. Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr