II OSK 617/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 449/21 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., Nr WOP.7722.33.2021.KK w przedmiocie przywrócenia terminu do wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 449/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., Nr WOP.7722.33.2021.KK, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono postanowienie organu I instancji w całości i odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową zespołu budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w R., gmina U., wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Powiecie Słupskim z 15 kwietnia 2013 r. wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych związanych z inwestycją prowadzoną przez skarżącego, polegającą na budowie zespołu pięciu budynków letniskowych wraz z przyłączami, w R., w gminie U., działka nr [...], oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że z treści wniosku skarżącego o przywrócenie terminu wynika, że jego przedmiotem jest termin do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Tymczasem, zdaniem Sądu, z analizy przepisu art. 50 ust. 1 P.b. wynika, że nie kreuje on żadnego terminu, z którym ustawodawca wiąże obowiązek aktywnego działania kierowany do adresata. Natomiast – wynika z niego obowiązek powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych aktualizuje się z momentem doręczenia postanowienia o wstrzymaniu. Z chwilą doręczenia postanowienia o wstrzymaniu organ zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 50a P.b. w razie kontynuacji wstrzymanych robót budowlanych. Konsekwencją powyższego jest to, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie określa się żadnego terminu, lecz notyfikuje jego adresatowi nakaz określonego zachowania, który to nakaz aktualizuje się w dacie doręczenia postanowienia. Jeżeli bowiem prawodawca chce nałożyć na obywatela obowiązek i wyznaczyć mu termin jego realizacji, czyni to w przepisach w sposób jasny. W omawianym przepisie ustawodawca nie przewidział żadnego terminu, co oznacza, że określony w nim obowiązek jest skuteczny z chwilą poinformowania strony o jego nałożeniu. Wstrzymanie więc robót, w sensie prawnym, następuje z chwilą doręczenia postanowienia. Doręczenie postanowienia rozpoczyna okres, w którym inwestor zobowiązany jest powstrzymać się od kontynuacji robót budowlanych, a niezastosowanie się do tego nakazu obwarowane jest bezwzględnie sankcją rozbiórki, bez możliwości legalizacji, zgodnie z art. 50a ust. 2 P.b. Inwestor nie musi zatem podejmować żadnych działań, a przeciwnie – ma on powstrzymać się od pewnych czynności, tj. prowadzenia robót. Postanowienie wstrzymujące samo w sobie kreuje więc wyłącznie obowiązek powstrzymania się od działań, a nie termin, do którego przestrzegania zobowiązany byłby inwestor. W niniejszej sprawie doręczenia ww. postanowienia skutecznie dokonano, o czym wiążąco przesądziły sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 września 2019 r., II SAB/Gd 62/19; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., II OSK 365/20), a co pociągnęło za sobą określone wyżej skutki prawne, których nie można już cofnąć. Instytucja przywrócenia terminu, którą wykorzystuje w tej sytuacji skarżący, jest zatem bezprzedmiotowa, bowiem w istocie brak jest terminu, który nadawałby się do przywrócenia. Wobec tego nietrafne są wywody skargi zmierzające do wykazania, jaki charakter ma wnioskowany do przywrócenia termin, tj. materialny czy procesowy. Ze względu bowiem na to, że de facto przepis art. 50 ust. 1 P.b. nie określa żadnego terminu, instytucja jego przywrócenia w ogóle nie może być zastosowana. Jednocześnie nie ma możliwości ponownego doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r., bowiem, o czym mowa już była powyżej, skutecznie weszło ono do obrotu prawnego i nie zostało z niego wyeliminowane, wobec czego wiąże ono nie tylko inwestora, ale także organy. Sąd zwrócił też uwagę, że we wniosku strona jako przyczynę uchybienia obowiązkowi wstrzymania robót wskazuje fakt, że w chwili doręczenia postanowienia przebywał on za granicą i nie wiedział o nałożonym obowiązku. Co do zasady zaś tego rodzaju przesłanka nie świadczy o braku winy strony w uchybieniu terminu. Brak takiej winy nie występuje bowiem gdy strona postępowania dopuści się niedbalstwa, a za takie uznawane jest w orzecznictwie opuszczenie przez stronę miejsca zamieszkania w celach służbowych czy rekreacyjnych na dłuższy okres, niepoinformowanie o tym fakcie organu i niezapewnienie sobie skutecznego zastępstwa procesowego, czy odbioru korespondencji przez osobę, która w sposób rzetelny będzie przekazywać stronie informacje o niej (por. m.in. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1/19; z 19 września 2014 r., II OSK 646/13; z 15 października 2015 r., I OSK 672/14; WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r., II SA/Po 530/20; z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Po 948/19; WSA w Warszawie z 23 października 2019 r., IV SA/Wa 1706/19). Abstrahując więc od oceny, że w rzeczywistości nie istnieje żaden termin, o którego przywrócenie mogłaby ubiegać się strona, również podniesione przez nią okoliczności uzasadniające brak winy w niedopełnieniu obowiązku wstrzymania robót budowlanych, nie zasługiwałyby na uwzględnienie. Podsumowując, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z konstrukcją skierowania do danego podmiotu obowiązku powstrzymania się od określonych działań (wstrzymania prowadzenia robót budowlanych), przy czym obowiązek ten nie jest skorelowany z żadnym terminem (o charakterze procesowym czy materialnym), lecz aktualizuje się wraz ze skutecznością czynności materialno-technicznej notyfikacji tego obowiązku przez organ zobowiązanemu, czyli wraz z doręczeniem aktu, w którym obowiązek ten sformułowano. W ocenie Sądu, chybione są argumenty skargi, które dotyczą gównie charakteru terminu – procesowego lub materialnego, bowiem z art. 50 ust. 1 P.b. nie wynika żaden ustawowy termin do wykonania określonych w tym przepisie czynności, a w konsekwencji – brak jest możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu do sytuacji, z którą ustawodawca nie wiąże jakiegokolwiek terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 50 P.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wstrzymanie robót budowlanych nakazane postanowieniem w oparciu o wskazany przepis nie jest czynnością procesową, a co za tym idzie nie można przywrócić terminu do jej zrealizowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 58 K.p.a. przez odmowę zastosowania instytucji przywrócenia terminu do czynności procesowej jaką jest wstrzymanie robót na podstawie art. 50 P.b. Przy piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy pismo, w którym skarżący osobiście przedstawił dodatkową swoją argumentację w sprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski we wniesionym środku odwoławczym, dodatkowo informując, że z uwagi na rodzaj wykonywanej pracy (zatrudnienie na statku morskim) spóźnił się z reakcją na postanowienie organu nadzoru budowlanego kilka dni, zareagował na to postanowienie w ciągu 5 dni, nie zostało to uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego w rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że instytucja przywrócenia terminu (art. 58 K.p.a.), którą wykorzystuje skarżący, jest bezprzedmiotowa, bowiem w istocie brak jest terminu, który nadawałby się do przywrócenia. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju teza jest w pełni uzasadniona jeśli uwzględni się, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., w zakresie nałożenia obowiązków nie jest nośnikiem jakiegokolwiek terminu, który mógłby zostać przywrócony na podstawie art. 58 K.p.a. Poza tym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych to rozstrzygnięcie o charakterze materialnoprawnym, a tego rodzaju rozstrzygnięcia co do istnienia określonych obowiązków, tj. konieczności ich wykonania, co do zasady nie są w ogóle nośnikiem "terminów prawa procesowego", które podlegałyby przywróceniu; lecz – "terminów prawa materialnego", których wręcz nie można przywracać. Dlatego w pełni należy podzielić ocenę Sądu I instancji, który trafnie stwierdził, że z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wynika obowiązek powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych, który aktualizuje się z momentem doręczenia postanowienia o wstrzymaniu. Z chwilą doręczenia postanowienia o wstrzymaniu organ zostaje wyposażony w zdolność do konkretyzacji normy art. 50a P.b. w razie kontynuacji wstrzymanych robót budowlanych. Tego rodzaju argumentacja, w świetle przedstawionego powyżej wywodu, uwzględniającego charakter prawny postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie uprawnia do skutecznego twierdzenia, że od daty doręczenia skarżącemu postanowienia biegł mu "jakiś" termin "procesowy" na wstrzymanie robót budowlanych. Jeżeli zaś w niniejszej sprawie, jak ustalono i czego nie podważył skutecznie skarżący, doręczono mu skutecznie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (pomimo zagranicznego wyjazdu – zatrudnienie na statku morskim), to okoliczność wyjazdu skarżącego poza granice kraju i tak nie zwalnia go od odpowiedzialności za nielegalnie zrealizowaną inwestycję, co także uprawnia do wytknięcia skarżącemu, że prowadził swoje sprawy w nienależyty sposób, pozostawiając proces budowlany bez należytej kontroli – co jedynie potwierdza wskazania skarżącego, iż nie wiedział o doręczeniu postanowienia i nie był w stanie na nie zareagować. Należy jednoznacznie podkreślić, że ani art. 50 P.b., ani art. 58 K.p.a. nie uprawniają w okolicznościach niniejszej sprawy do ferowania skutecznych postulatów przemawiających za istnieniem prawnym możliwości przywrócenia terminu do wstrzymania wykonania robót budowlanych. Zarzuty skargi kasacyjnego dotyczące naruszenia art. 50 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 58 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.