II SA/Sz 612/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Ł. P. na postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S. na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Powiatowa Komisja Lekarska w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "k.p.a.", odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej Ł. P. z kategorii E na kategorię A. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w dniu 11 lipca 2019 r. Ł. P. złożył w Starostwie Powiatowym w K. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że ostateczne orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o stopniu zdolności do służby wojskowej zostało wydane z naruszeniem prawa. Z orzeczenia tego wynika, że Ł. P. został uznany za trwale niezdolnego do służby wojskowej i zaliczono go do kategorii zdolności E. Organ podał, że z uzasadnienia wniosku wynikało, iż schorzenia Ł. P. zostały błędnie zakwalifikowane przez Komisję jako tożsame z wymienionymi w § 43 pkt 16 załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojewódzkich komisji lekarskich w tych sprawach, jako "zmiany organiczne lub zmiany czynnościowe [...]" chociaż jego problemy dotyczą [...]. W § 43 pkt 16 opisane w nim schorzenie kwalifikuje do kategorii czynnej służby wojskowej D nie zaś E. Nadto, o schorzeniu [...] przypisanemu wnioskodawcy stanowi § 43 pkt 14, który kwalifikuje do kategorii D. Ł. P. w uzasadnieniu wniosku wskazał, że zarówno w dacie urzędowania Komisji jak i obecnie nie cierpi na przypadłości [...] ani inne choroby upośledzające sprawność ustroju a nadto przedłożył Komisji badanie obrazowania gęstości kości metodą densytometrii. Wniosek Ł. P. został przekazany Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S., która zwróciła go Powiatowej Komisji Lekarskiej po rozstrzygnięciu przez Wojewodę Z. sporu co do dalszego rozpatrzenia sprawy, uzależnionego od ponownego powołania Powiatowej Komisji Lekarskiej i rozpoczęcia przez nią działalności. Powołana Powiatowa Komisja Lekarska stwierdziła po rozpatrzeniu sprawy, że w rozpoznaniu lekarza orzecznika z dnia [...] lutego 2012 r. nie stwierdzono błędów. Odpowiadając na zarzuty wnioskodawcy Komisja wskazała na zmiany w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. oraz wymienione w nim schorzenia w dacie poddania Ł. P. ocenie lekarza orzecznika. Odniosła się również do kategorii zdolności A do służby w przypadku zniekształcenia lub niewielkich ubytków kostnych klatki piersiowej nieupośledzających sprawności ustroju w zestawieniu ze schorzeniami zakwalifikowanymi do kategorii E. Zwróciła również uwagę, że ocena stanu zdrowia i przydatności do służby odbywała się w oparciu o dokumentację medyczną przedłożoną przez osobę stawającą do kwalifikacji wojskowej, przeprowadzony wywiad chorobowy oraz przeprowadzone badania lekarskie. W interpretacji zapisów badań dokonanych przez lekarza orzecznika organ nie dopatrzył się nieprawidłowości. Komisja wskazała nadto, że Ł. P. nie odwołał się od orzeczenia do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej, chociaż został o tym prawie pouczony. W uzasadnieniu postanowienia Komisja powołała się na przepis art. 28 ust. 4-4d ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepis art. 28 ust. 4c oraz ust. 4d określający zasady postępowania wobec osób dla których ustalono kategorię zdolności do służby D lub E w sytuacji, gdy orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Takich przesłanek Komisja nie stwierdziła. Na postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. Ł. P. wniósł zażalenie do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w S. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Wojewódzka Komisja Lekarska [...] maja 2020 r. wniosła "Odpowiedź na zażalenie Pana Ł. P. na postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. P. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej". W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie oraz powtórzyła merytoryczne argumenty przytoczone przez organ I instancji, dotyczące braku podstaw do zmiany orzeczenia z dnia 10 lutego 2012 r. wydanego przez Powiatową Komisję lekarską w K. P. oraz przepisy ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i rozporządzenia Ministra Obrony z dnia 25 czerwca 2004 r. Ł. P. wniósł skargę na "orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2020 r. Znak:[...]" zatytułowane: "Odpowiedź na zażalenie Pana Ł. P. na postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał: 1/ naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie, że Powiatowa Komisja Lekarska w K. w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2012 r. prawidłowo uznała, że stwierdzone u skarżącego schorzenia miały upośledzać sprawność ustroju w stopniu znacznym pomimo tego, że nie było ku temu przesłanek oraz że karta informacyjna z dnia 11 października 2011 r. nr [...] Instytutu "Pomnik- Centrum Zdrowia Dziecka" w W., na której wnioski powołuje się Wojewódzka Komisja Lekarska przeczy takiej konkluzji; - poprzez brak uznania, że orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. z dnia [...] lutego 2012 r. wydane zostało przy niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności braku skierowania poborowego na badania specjalistyczne- do czego Powiatowa Komisja Lekarska była zobligowania przepisem art. 77, który stanowi o obowiązku wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego. 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego: a. § 43 pkt 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojewódzkich komisji lekarskich w tych sprawach, poprzez jego zastosowanie, regulacja ta odnosi się bowiem do [...], natomiast takie schorzenie u skarżącego nie występowało w trakcie orzekania Powiatowej Komisji Lekarskiej – czego nie zauważyła Wojewódzka Komisja Lekarska; b. § 43 pkt 16 załącznika do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojewódzkich komisji lekarskich w tych sprawach, dotyczącego "zmian organicznych lub zmian czynnościowych [...]"- poprzez jego zastosowanie. Przepis ten odnosi się do [...]; przyjmując nawet istnienie schorzenia [...] i zastosowanie prawidłowej jego kwalifikacji, tj. § 43 pkt 14, należytą kategorią zdolności do służby wojskowej jest kategoria D. Oznacza to, że Komisja nie miała podstaw do uznania, że skarżący był niezdolny do służby wojskowej w zakresie określonym kategorią E. c. Art. 30a ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej- poprzez brak uznania, że Powiatowa Komisja Lekarska dopuściła się zaniechania skierowania skarżącego na specjalistyczne badania, gdy istniały wątpliwości co do stanu jego zdrowia i rokowań na przyszłość. W ocenie skarżącego, wskazane uchybienia doprowadziły do wydania decyzji w oparciu logiki i doświadczenia o niekompletny materiał dowodowy, poddany ocenie naruszającej zasady logiki doświadczenia życiowego, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie organu przez sąd do wydania w terminie 14 dni orzeczenia stwierdzającego, że orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. dnia [...] lutego 2012 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł również, że jakkolwiek "Odpowiedź na zażalenie" Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w szczecinie nie została oznaczona jako postanowienie, to zważywszy na to, że powstała w reakcji na zażalenie skarżącego, zawiera stanowisko organu II instancji oraz rozstrzyga definitywnie kwestię zamknięcia postępowania należy uznać ją za postanowienie w rozumieniu Działu II rozdział 9 k.p.a.. Nadto zostało doręczone stronie zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. a nadto spełnia wszystkie wymagania stawiane postanowieniu, określone w art. 124 § 1 k.p.a. z wyjątkiem wskazania, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sadu administracyjnego. Wojewódzka Komisja Lekarska w S. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.2325., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61 a § 1 k.p.a. dookreślona. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia się do regulacji dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt rozstrzygający sprawę co do istoty - decyzja lub postanowienie) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. stan rei iudicatae, bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a § 1 k.p.a. kreuje zatem po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Kontrolując zaskarżone postanowienie na skutek skargi wniesionej przez profesjonalnego pełnomocnika Ł. P. sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61a k.p.a. W pierwszej kolejności należało dokonać oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia dopuszczalności skargi. Jak wynika z akt sprawy załączonych do skargi organ I instancji (Powiatowa Komisja Lekarska w K. zakończyła postępowanie przed tym organem poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z § 2 tego przepisu na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Taki środek odwoławczy został wniesiony przez skarżącego i konsekwencją tej czynności powinno być rozpoznanie przez organ odwoławczy (Wojewódzką Komisję Lekarską w S.) sprawy w aspekcie odmowy wszczęcia postępowania i wydanie w tej materii stosownego rozstrzygnięcia wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie z sobie tylko wiadomych powodów organ odwoławczy zakończył postępowanie poprzez sformułowanie pisma zatytułowanego "odpowiedź na zażalenie". Taki sposób zakończenia postępowania nie jest znany postępowaniu administracyjnemu, jednakże strona na skutek wadliwego działania organu nie może ponieść ujemnych konsekwencji prawnych. Z tego powodu akt wydany przez Wojewódzką Komisję Lekarską w S. w dniu [...] maja 2020 r. został poddany ocenie sądu z punktu widzenia spełnienia wymogów jakie Kodeks postępowania administracyjnego stawia postanowieniom ( art. 124 k.p.a.). Analiza treści "Odpowiedzi na zażalenie" doprowadziła do wniosku, że pismo to jest w istocie postanowieniem, albowiem zawiera wszystkie elementy, jakie wymienione zostały w art. 124 k.p.a. z wyjątkiem pouczenia o prawie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Zważywszy na doręczenie pisma profesjonalnemu pełnomocnikowi w dniu 4 czerwca 2020 r. oraz wniesienie skargi w dniu 20 czerwca 2020 r. ( data stempla pocztowego na kopercie), skarga została wniesiona w terminie. Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd zwrócił uwagę przede wszystkim na to, czy postępowanie zakończone wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. jest aktem o charakterze formalnym, czy też rozstrzyga o meritum sprawy. Analiza treści rozstrzygnięć organów obu instancji pozwala na stwierdzenie, że wykroczono w nich poza zakres rozpoznania wynikający z treści przepisu art. 61a k.p.a. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zarazem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m. in. na wyjaśnieniu oraz ustaleniu stanu faktycznego sprawy, bez formalnego wszczęcia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma druga z wyliczonych w art. 61a § 1 podstaw wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Druga podstawa, gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte postępowanie, obejmuje aspekt przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Aspekt przedmiotowy dopuszczalności wszczęcia postępowania wyznaczony jest regulacją przepisów prawa materialnego i obejmuje przypadki, gdy w świetle przyjętej regulacji materialnoprawnej wyłączona jest dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie, a jest to przesądzone w sposób jednoznaczny w tej regulacji. Dotyczy to zatem takich regulacji prawa materialnego, w których uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy prawa, jeżeli dla ich kształtowania przepisy wprowadzają formę czynności cywilnoprawnej, czynności materialnotechnicznej. Wyłączenie będzie też obejmowało sytuacje gdy jednostka ma już ukształtowane uprawnienia lub obowiązki obowiązujące w obrocie prawnym, decyzją administracyjną. Regulacja w przepisach prawa musi przesądzać expressis verbis o wyłączeniu dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli są podstawy prawne do rozpoznania sprawy w drodze decyzji administracyjnej wyłączone jest stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Taki stan prawny do rozpoznania sprawy wprowadził przepis art. 28 ust. 4d ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie w takim stanie prawnym postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania narusza art. 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu w przypadkach gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w K. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.