II SAB/Wr 88/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 31 I 2023 r. D. M. (obywatelka U.) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w sprawie z wniosku o wydanie karty pobytu rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 19 XI 2021 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie stronie skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Organ, pismami z dnia 9 VI 2022 r., wystąpił do właściwych służb o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku strony oraz wyznaczył stronie termin osobistego stawiennictwa na dzień 6 VII 2022 r. obligując ją zarazem do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Strona w dniu 6 VII 2022 r. wykonała wezwanie. Następnie, pismem z dnia 19 I 2023 r., strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 3 000 zł, wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.). Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca przebywa na terenie Polski od 2016 r. (data ostatniego wjazdu do Polski - 15 IX 2021 r.). Nie jest objęta zakresem zastosowania określonym w art. 1 tej ustawy. Należy też zwrócić uwagę, że okres ważności ostatniego pozwolenia na pobyt czasowy upłynął stronie skarżącej z dniem 31 I 2022 r., tak więc nie znajdzie w jej przypadku zastosowania art. 42 ut. 5 i 5a powołanej ustawy, przewidujący przedłużenie okresu ważności zezwoleń na pobyt czasowy z mocy prawa do dnia 24 VIII 2023 r. Skoro tak, to nie ma również podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie przewidzianych w art. 100d ust. 1 i 4 powołanej ustawy przepisów o wstrzymaniu biegu terminu załatwienia sprawy oraz wykluczających możliwość wywodzenia środków prawnych w związku z bezczynnością i przewlekłością. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 V 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 V 2018 r., II OSK 349/18 – publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 XI 2017 r., II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu złożenia wniosku (tj. od 19 XI 2021 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (31 I 2023 r.) minęło ponad 14 miesięcy. Odliczając nawet maksymalne ustawowe terminy załatwienia sprawy (9 miesięcy), stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie ponad 5 miesięcy. Nadmienić wypada, że w toku toczącego się postępowania zmieniały się przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. W okresie do 28 I 2022 r. termin jej załatwienia wynosił do 3 miesięcy, co wynikało z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.). Jednak z dniem 29 I 2022 r. weszła w życie ustawa z 12 XII 2013 r o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), która mocą art. 1 pkt 39 i 40 w zw. z art. 13 ust. 1 i 3, wyznaczyła nowy termin załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE do 6 miesięcy, także w sprawach wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Jak wynika z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach w aktualnym brzmieniu, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. W rezultacie uznać trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ dysponował w sumie aż 9-miesięcznym terminem załatwienia sprawy, co jednak nie ma istotnego znaczenia, biorąc pod uwagę, że nawet tak określony termin nie został zachowany. W powyższym stanie rzeczy jest oczywiste, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 30. dni, mając na względzie dotychczasowy okres zwłoki oraz przeprowadzone dotychczas czynności dowodowe. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę dane dotyczące znacznej ilości spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom pozwoleń pobytowych (w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, w 2020 r. – 30 226, w 2021 r. – 45 328, zaś w 2022 r. – 62 686) przewlekłość rzędu 5. miesięcy nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowania był istotny wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, to przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu oczywiste jest, że są to okoliczności niezależne od poszczególnych pracowników organu upoważnionych do załatwiania spraw. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 4 I 2023 r., II OSK 1870/22 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.