I OSK 1529/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 20 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 915/21 w sprawie ze skarg D. T. i J. B. na decyzję Wojewody M. z 18 marca 2021 r. nr 96/O/2021 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 915/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i D. T. na decyzję Wojewody M. (dalej: Wojewoda, organ II instancji) z 18 marca 2021 r., nr 96/O/2021, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: ppsa, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) - dalej: ugn, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości były przeprowadzone rokowania w sposób należyty i zgodny z ustawą, podczas gdy w sprawie miały one charakter jedynie iluzoryczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zmianą zaskarżonego wyroku oraz za uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. (dalej: Starosta, organ I instancji) z 22 grudnia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to, związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, którego Sąd nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. Skarżący nie podważył zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 ppsa. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 ppsa - jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ze skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie wynika jednak, w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia art. 124 ust. 3 ugn i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa wykładnia tego przepisu. Nie wskazano również, na czym miałoby polegać nieprawidłowe zastosowanie wskazanego unormowania przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przeprowadzono rokowania w sposób należyty i zgodny z ustawą, podczas gdy – zdaniem skarżącej – rokowania te miały charakter iluzoryczny, gdyż sprowadzały się jedynie do narzucenia stronie określonego sposobu postępowania, strona nie mogła w żaden sposób ustosunkować się do przedłożonej jej propozycji, a jedynie ją bezkrytycznie zaakceptować bądź odrzucić. Skarżąca kwestionuje zatem prawidłowość ustaleń faktycznych - poczynionych przez organy administracji obu instancji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji - w zakresie przeprowadzenia w sprawie rokowań, któremu to zarzutowi nie dano wyrazu, poprzez jego sformułowanie w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 174 ppsa. Niezależnie od powyższego, z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych sprawy wynika, że przed wystąpieniem do Starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości P. (będącej przedmiotem współwłasności A. B., J. B., R. B. i D. T.) - poprzez udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej oraz innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń - inwestor podjął próbę zawarcia ze współwłaścicielami nieruchomości porozumienia w drodze rokowań. Zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn, udzielenie przez starostę zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W rozpoznawanej sprawie ziścił się zatem warunek otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, dotyczący przeprowadzenia rokowań. Pomimo kierowania do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości korespondencji listownej z propozycją udostępnienia nieruchomości w celu realizacji planowanej inwestycji na zasadzie służebności przesyłu, jedynie A. B. przedstawiła inwestorowi swoje stanowisko w tej kwestii. Pozostali współwłaściciele, w tym skarżąca kasacyjnie, w ogóle nie ustosunkowali się do przedstawionych przez inwestora warunków. Skoro skarżąca nie reagowała na pisma inwestora dotyczące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze porozumienia stron, to bezpodstawne jest twierdzenie strony, jakoby nie mogła ona w żaden sposób ustosunkować się do przedłożonej jej propozycji, a jedynie bezkrytycznie ją zaakceptować lub odrzucić. Z treści korespondencji pomiędzy inwestorem a A. B. wynika, że negocjacje były rzeczowe i pozbawione pozorności, inwestor nie wystąpił jedynie z jednostronną propozycją dotycząca treści proponowanej umowy. W związku z tym, że ostatecznie A. B. nie zaakceptowała warunków przedstawionych przez inwestora, a pozostali współwłaściciele nieruchomości nie zajęli wobec nich żadnego stanowiska, istniały podstawy do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie przez Starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Bezskutecznie wyczerpano bowiem możliwość zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym (tj. na mocy porozumienia stron), który pozwoliłby uniknąć ingerencji administracyjnoprawnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.