II SAB/Wr 222/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Skargą z 24.04.2023 r. J. L. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako: Wojewoda, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych w dniu 14.10.2022 r. wpłynął do organu wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie strona kilkukrotnie zwracała się do organu o wydanie decyzji. W dniu 03.02.2023 r. strona wniosła ponaglenie. Pomimo przedłożenia kompletnych dokumentów Wojewoda pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero 07.02.2023 r. W dniu 03.02.2023 r. skarżąca skierowała również skargę do Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego na pracę Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców odpowiedział na skargę w dniu 15.02.2023 r. i powołał się m.in. na przepisy prawa uregulowane w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103) – dalej ustawa o pomocy. Wyjaśniono w tym piśmie, że zgodnie z tym aktem prawnym bieg terminu spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Skarżąca nie zgadza się z taką interpretacją przepisów prawa. W jej ocenie narusza ona fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa zasadę praworządności. Zdaniem skarżącej, przywoływana ustawa swoim zakresem podmiotowym obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy i to nie wszystkich. Skarżąca jest natomiast obywatelką C. nie może mieć do niej zastosowania ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Mając na uwadze powyższe w skardze zażądała: zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenia przewlekłości postępowania, przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, potwierdzając przy tym, że 14.10.2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z 07.02.2023 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji zgodnej z żądaniem. Z kolei pismem z 08.03.2023 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto pismem z tego samego dnia organ wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego. Po wniesieniu w dniu 27.04.2023 r. niniejszej skargi została wydana w dniu 28.04.2023 r decyzja, którą udzielono skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ważny do 30.06.2024 r. Odnosząc się do zarzutów skargi organ powołał się na wejście w życie w dniu 15.04.2022 r. ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Ustawa ta dodała art. 100c w ustawie z 12.03.2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z powołanym artykułem w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100d dodanego w ustawie o pomocy - ustawą z 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do 24.08.2023 r. Wojewoda wskazał, że skarga została złożona 27.04.2023 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15.04.2022 r., tj. przed wejściem w życie wymienionych wyżej przepisów, a zatem w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsce przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto w okresie o którym mowa, zgodnie z art. 100d ust. 3 ustawy specjalnej w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy stanowi niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 24.08.2023 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów - art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259) - dalej p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli procedowania Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku skarżącej z 14.10.2022 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga na przewlekłość organu nie zasługuje na uwzględnienie. W takiej ocenie Sąd uwzględnił stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowanego skargą stanu przewlekłości organu. W konsekwencji w sprawie zostały wzięte pod uwagę obowiązujące od 15.04.2022 r. regulacje prawne z ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Prawidłowo bowiem wskazuje się w odpowiedzi na skargę, że ustawa ta dodała przepis art. 100c do ustawy z 12.03.2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zgodnie z tym przepisem w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy ustawy z 13.01.2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony - z mocą od 01.01.2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny termin nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu terminów postępowania, tj. 24.08.2023r. Aktualnie termin ten został przedłużony do dnia 04.03.2024 r. mocą art. 12 pkt 5 ustawy z 14.04.2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz.1088) zmieniającej ustawę z dniem 27.06.2023 r. Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po dniu 15.04.2022 r., to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącą, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, mają zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, w tym zwłaszcza opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu tych przepisów. Po pierwsze dlatego, że w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepisy te dotyczą każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Ponadto należy wskazać, że powołane przepisy (art. 100d ust. 3 i 4), zawierają szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Na gruncie interpretacji tych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd wskazujący na brak powodów do racjonalnego uzasadnienia tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców (vide: wyrok NSA z 05.06.2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). W świetle tak ukształtowanego stanu prawnego, biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu termin dla załatwienia takiej sprawy, a przy tym bez względu na narodowość cudzoziemca występującego z takim wnioskiem, w ocenie Sądu, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji, co uzasadnia oddalenie niniejszej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.