II OSK 513/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 713/21 w sprawie ze skargi B. R. i W. R. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. R. i W. R. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 713/21, po rozpoznaniu skargi B. R. i W. R. (dalej skarżący), uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] czerwca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego (usługi zdrowotne), zlokalizowanego na działce nr [...] w M. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Skarżący w dniu 25 listopada 2019 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) o zmianę w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, decyzji organu z [...] lipca 2010 r. nr [...], udzielającej H. i G. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-gospodarczego na działce nr [...] w M., przeniesionej na rzecz skarżących decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...]. Pismem z 9 stycznia 2020 r. PINB wystąpił do organu konserwatorskiego o uzgodnienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. 1.3. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia inwestycji, polegającej na budowie ww. budynku. 1.4. Na skutek braku pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego PINB decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji własnej z [...] lipca 2010 r. poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego obejmującego budowę przedmiotowego budynku. Na skutek odwołania skarżących Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazując, że PINB powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego o uzgodnienie konserwatorskie. Wyręczając inwestorów i przejmując inicjatywę PINB pozbawił ich kontroli instancyjnej. 1.5. W związku z powyższym pismem z 26 października 2020 r. skarżący wystąpili do organu konserwatorskiego z wnioskiem o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 61a Kpa oraz art. 89 pkt 2 i art. 92 ust. 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej uozoz), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia ww. projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w tym zakresie zajął już stanowisko merytoryczne, wydając postanowienie z [...] lutego 2020 r., na które nie wniesiono zażalenia, wskutek czego stało się prawomocne. Wniosek inwestorów w zakresie ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie jest więc bezprzedmiotowy. 1.6. Organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia skarżących, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem Ministra decyzje wydawane w oparciu o art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej Pb) nie podlegają uzgodnieniu z organem konserwatorskim zarówno na wniosek organu jak i inwestora. W sytuacji wystąpienia inwestorów o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie należało więc odmówić wszczęcia postępowania. Zatem zaskarżone postanowienie organu I instancji odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn, niż wskazane w jego uzasadnieniu. W przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie miał bowiem zastosowania przepis art. 106 Kpa. 1.7. Skargę na postanowienie Ministra wnieśli skarżący, domagając się uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy przywołali uzasadnienie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika obowiązek skarżących przedłożenia uzgodnienia organu konserwatorskiego wraz z kompletnym projektem budowlanym zamiennym. Poza tym PINB postanowieniem z 6 listopada 2020 r. ponownie zobowiązał ich do przedłożenia uzgodnienia projektu w terminie do 31 grudnia 2020 r. Zaskarżone postanowienie skarżący ocenili jako stronnicze i niesprawiedliwe, podjęte bez uwzględnienia całego kontekstu przedmiotowej sprawy. 1.8. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. 1.9. Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że organy konserwatorskie obu instancji błędnie uznały, że wniosek skarżących zawarty w piśmie z 26 października 2020 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego podlega odmowie wszczęcia na podstawie art. 61a ust. 1 Kpa. Niewątpliwie skarżący mają interes prawny w domaganiu się uzgodnienia konserwatorskiego, a przyczyny odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania wskazane przez Ministra nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 Pb w kontekście stosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 ust. 1 uozoz w zw. z art. 106 Kpa. Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego z 26 kwietnia 2017 r., ww. działka nr 797 położona jest w strefie ingerencji konserwatorskiej; wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowlane powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Faktu tego organy nie kwestionują. Jednak Minister stoi na stanowisku, że tryb postępowania przed organem nadzoru budowlanego (art. 50-51 Pb) uniemożliwia mu orzekanie na podstawie art. 106 Kpa. W ocenie Sądu ze względu na to, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek mieszkalno-usługowy), którego dotyczy postępowanie przed PINB, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. Pb i ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Pb prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze objętym ochroną konserwatorską należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze objętym ochroną, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy konserwatorskie obu instancji błędnie uznały, że wniosek skarżących zawarty w piśmie z 26 października 2020 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego podlega odmowie wszczęcia na podstawie art. 61a §1 Kpa, podczas gdy organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie i słusznie uznały, iż wniosek podlega odmowie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się uzgodnienia konserwatorskiego, a przyczyny odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania wskazane przez Ministra nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 Pb w kontekście stosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 ust. 1 uozoz w zw. z art. 106 Kpa, podczas gdy postanowienia wydane przez organy w pełni odpowiadają prawu i nie można uznać, że zostały naruszone wyżej wymienione przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd l instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia; d) art. 145 § 1 pkt lit. c. oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że skoro inwestor przystępując do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze objętym ochroną musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych, podczas gdy nie można uznać, że uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków jest w takim przypadku dopuszczalne a tym bardziej obligatoryjne a ocena taka stanowi jedynie dowolny wywód Sądu, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonego postanowienia; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 51 Pb oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz, a także art. 155 Kpa poprzez błędną wykładnię tych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegającą na stwierdzeniu, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym opisane w art. 51 Pb na obszarze objętym ochroną konserwatorską należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy przepisy zarówno Prawa budowlanego, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują możliwości uzgodnienia orzeczeń wymienionych w art. 51 Pb z organem ochrony zabytków we wskazanym przez Sąd I instancji trybie; b) art. 45 ust. 1 pkt 2 uozoz i wskazanego w tym przepisie trybu postępowania, zgodnie z którym jeśli przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to organ ten wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 3.3. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uzgodnienie projektu budowlanego z organem konserwatorskim nie ma nic wspólnego ze zgodą konserwatorską, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz. Nie wiadomo też na jakiej podstawie Sąd Wojewódzki doszedł do błędnego przekonania, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze objętym ochroną konserwatorską należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Regulacja zawarta w art. 36 uozoz normująca instytucję tzw. pozwolenia konserwatorskiego dotyczy nieruchomości wpisanych do rejestru zabytku, a nie nieruchomości położonych wyłącznie w strefie ochrony konserwatorskiej. W tym zakresie słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz. 3.4. Natomiast procedura uzgodnieniowa z organem konserwatorskim uregulowana jest w art. 39 ust. 3 Pb, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Umknęło Sądowi Wojewódzkiemu, że procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Pb nie jest obecnie w żaden sposób uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie zgodnie z pierwotną wersją tego przepisu wymagane było uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak zapis ten przestał obowiązywać z dniem 5 maja 2010 r. na mocy art. 3 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Objęcie nieruchomości ustaleniami ochrony w planie miejscowym nie kreuje obowiązku uzgodnienia realizacji inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dopuszczalności realizacji inwestycji dokonuje się wyłącznie z uwagi na ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków i ochrony interesu publicznego z uwagi na ochronę dóbr kultury, natomiast nie jest przedmiotem uzgodnienia zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Nie mają zatem znaczenia wszystkie dywagacje dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym. W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że skarżący mają interes prawny w domaganiu się uzgodnienia konserwatorskiego. 3.5. W niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia uzgodnieniowego z uwagi na treść art. 39 ust. 3 Pb. Dlatego też wydane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienie z [...] grudnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania uzgodnieniowego było prawidłowe, z tym że nie do końca prawidłowo uzasadnione. Tym samym zaskarżone postanowienie Ministra utrzymujące je mocy było prawidłowe. 3.6. Na marginesie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organów art. 51 Pb nie wyklucza stosowania art. 39 ust. 3 Pb. Decyzja nakazująca, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, wykonanie robót budowlanych mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, w odniesieniu do obiektu objętego ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 39 ust. 3 Pb, powinna być poprzedzona przewidzianym w tym przepisie stanowiskiem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie ma podstaw do tego, aby w trybie naprawczym pomijać wymagania stawiane inwestorowi działającemu zgodnie z prawem (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1386/17, 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2457/21). Niemniej jednak to błędne stanowisko organów w tym zakresie nie miało wpływu na prawidłowość samej odmowy wszczęcia postępowania. 3.7. W związku z zasadnością tych kluczowych zarzutów skargi kasacyjnej, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych, które w istocie dotyczą też tej samej kwestii. 3.8. Mając powyższe na względzie i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. postanowienie. Organ wykazał, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego jest niedopuszczalne i jest to stanowisko prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.