II GSK 2479/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 806/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/126/2020 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 806/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. F. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 23 listopada 2018 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez "stałe elementy małej architektury", tj. słupy informacyjno-reklamowe ze zmiennymi formami reklamowymi. Wniosek obejmował 69 słupów reklamowych, z czego część słupów została wyłączona do odrębnego postępowania. Decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wymienionych w sentencji decyzji ulic, słupów reklamowych w terminie "od 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r.". Decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (organ II instancji, SKO) uchyliło ww. decyzję z dnia 11 stycznia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym części słupów reklamowych w okresie od 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r. (pkt I) oraz umorzył postępowanie w zakresie słupów zlokalizowanych poza pasami drogowymi. Decyzją z dnia 26 września 2019 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt I i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in., że organ ten nie określił po raz kolejny prawidłowo przedmiotu postępowania. W toku ponownego postępowania przed organem I instancji skarżący w piśmie z dnia 28 października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu z dnia 9 października 2019 r., "uzupełnił" wniosek złożony 23 listopada 2018 r. o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym. Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym określonych słupów drogowych "w terminie od 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r.". Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 26 lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 23 listopada 2018 r. skarżący złożył do organu I instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (wniosek obejmował 69 słupów reklamowych, z czego część słupów została wyłączona do odrębnego postępowania), jednak wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych 69 słupów reklamowych w okresie do 01.12.2018 r. do 31.12.2018 r. został przez stronę złożony dopiero w dniu 28 października 2019 r. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosku tego nie można potraktować bowiem jako uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia 23 listopada 2018 r. Mając na uwadze powyższe rozważania, zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw prawnych do wydania na gruncie niniejszej sprawy decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał na wstępie na konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. decyzji dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym - art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd podkreślił, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. W tym kontekście Sąd I instancji za prawidłowe uznał skupienie się przez organ na skonkretyzowaniu żądania przez skarżącego, nie powielając błędnej praktyki polegającej na "domniemywaniu", że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanego we wniosku obiektu (obiektów) w pasie drogowym. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wydana w przeszłości względem skarżącego decyzja lokalizacyjna jest jednorazowa i pomimo wskazania w niej okresu obowiązywania, może stanowić podstawę do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Zauważył, iż zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji lokalizacyjnej określa się m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zalicza się bez wątpienia termin tego umieszczenia. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje zatem, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. Ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od 1 do 30 września 2018 r. Z upływem zatem 30 września 2018 r. decyzja lokalizacyjna wygasła, co zrodziło po stronie wnioskodawcy obowiązek uzyskania nowego zezwolenia lokalizacyjnego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres. WSA w Bydgoszczy wskazał, że SKO zasadnie uznało, że sama okoliczność złożenia wniosku po upływie terminu uzasadniała odmowę wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym. Sąd stwierdził ponadto, że dotychczasowa praktyka organów "zbiorczego" załatwiania wniosków, poprzez wydawanie dwóch decyzji o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, nie kreowała po stronie skarżącego roszczenia o uwzględnienie takiej praktyki przy aktualnym rozstrzyganiu spraw z jego wniosków. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną P. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., nr SKO-4204/126/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 26 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr NEG 6/2020, pomimo iż: i. organ odwoławczy, w oparciu o treść pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 18 września 2019 r., a jednocześnie w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z dnia 23 listopada 2018 r. oraz jego uzupełnienia w dniu 28 października 2019 r., zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w listopadzie 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., nr SKO-4204/126/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 26 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr NEG 6/2020, pomimo że: i. organ I instancji oraz organ odwoławczy nie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z dnia 28 października 2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w grudniu 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr NEG 6/2020 z dnia 26 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy; ii. organ odwoławczy przyjął wadliwie, że wniosek skarżącego z 28 października 2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w grudniu 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z dnia 26 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy stanowiący uzupełnienie wniosku z dn. 23 listopada 2018 r. wobec jego złożenia po okresie, w którym miała "miejsce lokalizacji" uznać należy za spóźniony, podczas gdy treść pierwotnego wniosku złożonego w dniu 23 listopada 2018 r. wynikała z wadliwej praktyki organu I instancji skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r. na skutek wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w konsekwencji czego także skarżący dokonał korekty swoich działań, składając w dniu 28 października 2019 r. uzupełnienie podania obejmujące wniosek o lokalizację; iii. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek skarżącego w treści złożonej w dniu 23 listopada 2018 r. nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami - obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego podczas gdy, okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z dnia 28 października 2019 r. i jego skutków; iv. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona taki wniosek złożyła do organu I instancji w dniu 28 października 2019 r., a w piśmie odpowiadającym na wezwanie SKO z dnia 18 września 2019 r. nie stwierdziła, iż nie składała wniosku o lokalizację w ogóle, a jedynie, że nie było takiej potrzeby wobec posiadania już decyzji lokalizacyjnej pierwotnej, uzyskanej przed kilkunastoma laty oraz, że nie uczyniła tego z momentem wniesienia pierwotnego wniosku w dniu 23 listopada 2018 r., kiedy to jeszcze postępowała na skutek wadliwej praktyki organu i to zaniechanie strony - jak próbuje zarzucać jej organ odwoławczy - zaistniało tylko i wyłącznie z tej przyczyny, co więcej po skorygowaniu praktyki przez organ I instancji strona również zaczęła dokonywać korekty swych działań, m.in. poprzez wykonywanie wezwań kierowanych przez organ I instancji do złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację; v. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu z listopada 2018 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku w listopadzie 2018 r. dot. umieszczenia słupów w okresie grudnia 2018 r. działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego. c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., nr SKO-4204/126/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 26 lutego 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr NEG 6/2020, powołując się w uzasadnieniu na fakt, że w niniejszej sprawie nie można pozytywnie - w ocenie Sądu - rozpatrzeć wniosku o zajęcie pasa drogowego, ze względu na brak decyzji lokalizacyjnej, podczas gdy, w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy negatywną decyzję lokalizacyjną, w związku z czym postępowanie dotyczy sprawy powiązanej rodzajowo, lecz odrębnej od decyzji zezwalającej na zajęcie, w przedmiocie której toczy się inne postępowanie, zaś uzasadnienie w niniejszej sprawie w dużej mierze nie odpowiada przedmiotowi rozstrzygnięcia, co w konsekwencji ograniczyło skarżącemu możliwość odniesienia się do wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję utrzymującą w mocy negatywną decyzję lokalizacyjną. Ponadto, strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r. i decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.; 2) decyzji nr RI 17/2019 z 09.01.2019 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z 23 listopada 2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne. Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi. Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zawartego w piśmie z dnia 22 listopada 2018 r. (złożonym 23 listopada 2018 r.) żądania, które pierwotnie dotyczyło wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. oraz naliczenia stosownej opłaty i które pismem z dnia 28 października 2019 r. zostało "uzupełnione" o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym. Strona skarżąca powołując się na dotychczasową, wadliwą praktykę organów oraz działanie w zaufaniu do tego rodzaju praktyki (co nie podlega rozpatrzeniu w ramach oceny "zarzutu b.", lecz odrębnej weryfikacji w odniesieniu do "zarzutu a." obejmującego art. 8 § 2 k.p.a. - zob. dalsze uwagi poniżej), uznała jednak, że pomimo jasnego określenia pierwotnego żądania wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na nowy okres (od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r.), organ powinien był uwzględnić w ramach przedmiotowego postępowania treść pisma rozszerzającego - na skutek "korekty dotychczasowej praktyki" organów - zakres tego żądania (pismo z dnia 28 października 2019 r., stanowiące "uzupełnienie" pisma z dnia 22 listopada 2018 r.) o udzielenie zgody na lokalizację słupów reklamowych we wnioskowanych pozycjach według stanu z grudnia 2018 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że - pomimo pewnych niekonsekwencji w rozważaniach organów - ostateczna ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Skarżący pismem z dnia 28 października 2019 r. niewątpliwie wskazał, że "uzupełnia" wniosek z dnia 22 listopada 2018 r. "o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym", formułując tym samym nowe żądanie w zakresie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym określonych w nim słupów reklamowych we wskazanym okresie (grudzień 2018 r.), natomiast pierwotne żądanie dotyczyło jedynie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dla oceny prawidłowości stanowiska procesowego organów nie ma jednak znaczenia prawnego fakt, że ograniczenie pierwotnego żądania wniosku tylko do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i sformułowanie w piśmie z dnia 28 października 2019 r. nowego żądania w zakresie decyzji zezwalającej na lokalizację wynikało ze zmiany dotychczasowej (wadliwej) praktyki organów "skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r." (jak wskazano w skardze kasacyjnej), oraz podniesiony przez skarżącego argument, że działał on "w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego". Zarzut naruszenia "zaufania" skarżącego do dotychczasowej praktyki stosowania prawa kontrolowanych organów podlega natomiast rozpatrzeniu w ramach oceny zarzutu oznaczonego lit. a w petitum skargi kasacyjnej (zob. dalsze uwagi poniżej). Trzeba również pamiętać, że decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Decyzja zezwalająca na lokalizację urządzenia w pasie drogowym ma ponadto charakter bezterminowy, co oznacza, że dodanie do niej terminu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalne. Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w listopadzie 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem". Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej. Odrębną kwestią jest natomiast zasadnicza przeszkoda do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie ograniczonej terminem decyzji zezwalającej na lokalizację (umieszczenie) urządzeń w pasie drogowym. Jak już bowiem wspomniano, w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. tego rodzaju decyzja lokalizacyjna jest bezterminowa, a wprowadzenie do niej klauzuli terminowej jest niedopuszczalne. Po trzecie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. c w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo iż "uzasadnienie w niniejszej sprawie w dużej mierze nie odpowiada przedmiotowi rozstrzygnięcia, co w konsekwencji ograniczyło skarżącemu możliwość odniesienia się do wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia skargi na decyzję utrzymującą w mocy negatywną decyzję lokalizacyjną". Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego i jej wyjaśnienie. Poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu I instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie nie może natomiast utożsamiać błędnej oceny stanu faktycznego sprawy lub wadliwości wykładni lub zastosowania prawa materialnego z brakami uzasadnienia wyroku. Również zastrzeżenia kasatora co do sposobu odniesienia się do zarzutów skargi nie mogą być uzasadniane za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli bowiem Sąd I instancji dokonał w uzasadnieniu zbiorczej lub ogólnej oceny określonych zarzutów albo bezzasadność pewnych zarzutów wynika z całości przedstawionych w uzasadnieniu rozważań lub z łącznej oceny argumentów skargi, albo postawione zarzuty nie wykazują dostatecznego związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10), to nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucać naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.