II SA/Wr 298/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W. C. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2021 r. nr [...] w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2023 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE W. C. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania wniosku zaznaczyć należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Wrocławia zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W treści skargi strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej. W związku z powyższym wskazać należy, że stosownie do art. 61 § 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Z powyższego przepisu wynika, że sąd administracyjny może orzekać nie tylko o wstrzymaniu aktów które zostały zaskarżone ale także tych które zostały wydane w granicach tej samej sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, (por. postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OZ 866/17), podzielanym w pełni także przez tut. Sąd, instytucja wstrzymania wykonania dotyczy aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pojęciu "sprawy", o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mieścić się więc będzie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji. Ustawodawca odsyła do pojęcia "sprawy" w jej znaczeniu materialnoprawnym. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia również wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym – w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym. Uznając zatem wniosek za dopuszczalny, przechodząc do oceny merytorycznej jego rozpoznania Sąd stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Rozpatrując wniosek skarżącego w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd związany jest zamkniętym katalogiem dwóch przesłanek pozytywnych, którymi są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Omawiany przepis nie nakłada przy tym na stronę obowiązku udowodnienia wyżej wskazanych przesłanek. Wnioskodawca musi jednakże uprawdopodobnić ich zaistnienie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, oznacza, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Żądając wstrzymania wykonania decyzji czy postanowienia, strona skarżąca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając złożony w niniejszej sprawie wniosek w zakresie tak rozumianych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej Sąd uznał, że nie może on zostać uwzględniony. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał bowiem możliwości wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania, a dokładniej nie uzasadnił dostatecznie, że wykonanie decyzji Prezydenta Wrocławia grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Praktycznie, skarżący ograniczył się tylko do zawnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w oparciu o tezę, że wykonanie tej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nie przedstawiono zaś skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek ochrony tymczasowej. Tymczasem aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Muszą to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą. Ponadto zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialno – prawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. Przywoływana we wniosku okoliczność niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie została poparta wystarczającą argumentacją. Podkreślenia wymaga, że skarżący nawet nie wskazał w jakich skutkach realizacji inwestycji upatruje przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie mówiąc już o ocenie, czy wyrządzą one znaczną szkodę lub będą trudne do odwrócenia. Przebudowa obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem głównie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc, w ocenie Sądu, ewentualna szkoda powstanie przede wszystkim po stronie inwestora (postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OZ 497/22, postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. II OZ 1142/18). Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji, co nie miało miejsca. Ponadto instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To on również musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności inwestycyjnej w oparciu o decyzję, która nie ma przymiotu prawomocności. Należy wyjaśnić, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2016 r., s. 556-557, uw. 1, 2). Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie została też powiązana przez ustawodawcę z jej wadliwością bądź prawidłowością. Kwestie te będą bowiem badane w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu wpadkowym, jakim jest niniejsze postępowanie. Celem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uniknięcie wszystkich niedogodności związanych z jej wykonaniem, lecz uchronienie wnioskodawcę przed kwalifikowanymi skutkami jej wykonania, określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przeto nie tylko wskazanie, że wykonanie zaskarżonego aktu będzie negatywnie rzutowało na sytuację prawną lub faktyczną strony skarżącej, lecz musi być to wpływ objęty hipotezą omawianego przepisu. Do oceny, czy taka sytuacja ma miejsce w danej sprawie, konieczne jest jej rzetelne wykazanie. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku. Nie przedstawił też żadnych okoliczności, które wykazałyby zasadność zastosowania środka ochrony tymczasowej jakim jest wstrzymanie wykonania decyzji. Brak ten uniemożliwia sądowi ustosunkowanie się do żądania strony skarżącej. Mając zatem na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego i kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.