II SAB/Wr 304/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska –Wołyniak, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi G. S. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej remontu linii elektrycznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Skarga z 04.07.2023 r. G. S. (dalej jako: skarżący) na przewlekłość prowadzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania odwoławczego została wywiedziona na tle następujących okoliczności: Starosta Wałbrzyski, jako organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił decyzją z 24.01.2023 r. (19/2023) spółce T. SA z/s w K. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej remontu linii energetycznej niskiego najęcia na działce nr [...] (aktualnie działka nr [...]), obr. [...] J. Do wydania tej decyzji doszło w wyniku stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z 31.10.2008 r. (nr DOA/ORZ/711/778/08), nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wałbrzychu z 20.04.1995 r. (nr 4/95) w części dotyczącej pozwolenia na budowę – remont linii energetycznej na działce [...] – z uwagi na brak wykazania przez inwestora: Z. SA prawa do dysponowania nieruchomością położoną przy działce nr [...] na cele budowlane. W uzasadnieniu decyzji Starosta Wałbrzyski wskazał, że T. SA jako następca prawny Z. SA w W. do dnia wydania decyzji nie usunął przesłanki, która była podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z 20.04.1995 r. (nr 4/95) w części dotyczącej pozwolenia na budowę dla działki nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. SA podnosząc zarzut nieprzeprowadzenia pełnego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz niedokładne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i dowolne przyjęcie, że odwołująca się spółka jako następca prawny Z. SA w W. nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy strona przedłożyła wykaz zgód właścicieli gruntów, z którego wynika, że właściciel działki nr [...] wyraził zgodę na przeprowadzenie inwestycji polegającej na remoncie istniejącej linii niskiego najęcia i budowie słupowej stacji transformatorowej, zaś z akt sprawy nie wynika aby organ I instancji czynił jakiekolwiek ustalenia w zakresie tego kto był właścicielem nieruchomości w dacie składania wniosku oraz nie ustalił do kogo należy podpis złożony pod zgodą. Powyższe odwołanie wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 24.02.2023 r. Pismem z 21.02.2023 r. od odwołania ustosunkował się skarżący. Zawiadomieniem z 20.03.2023 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował strony, że z uwagi na konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego termin rozpatrzenia odwołania wyznacza na dzień 31.05.2023 r. Kolejnym zawiadomieniem z 29.05.2023 r. Wojewoda Dolnośląski, powołując się na wskazane wyżej powody, wyznaczył nowy przewidywany termin załatwienia sprawy, na dzień 31.08.2023 r. G. S. pismem z 06.06.2023 r. wniósł ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Następnie skargą z 04.07.2023 r. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość postępowania w sprawie odwołania od decyzji Starosty Wałbrzyskiego z 24.01.2023 r. (nr 19/2023). W skardze podniósł, że postępowanie o wydanie lub odmowę udzielenia pozwolenia na budowę słupowej stacji transformatorowej w związku ze stwierdzeniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z 31.10.2008 r. (nr DOA/ORZ/711/778/08), nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wałbrzychu z 20.04.1995 r. (nr 4/95), zainicjowane jego wnioskiem z 11.10.2021 r., trwało przed Starostą Wałbrzyskim jedne rok i cztery miesiące. W dniu 16.02.2023 r. strona przeciwna – T. SA wniosła do Wojewody Dolnośląskiego odwołanie od decyzji Starosty Wałbrzyskiego z 24.01.2023 r. (nr 19/2023). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania. Skarżący wskazał, że w dniu 06.06.2023 r. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie. Pomimo tego do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie załatwił sprawy odwołania. Skarżący nie zgodził się z tłumaczeniem organu, który uzasadniał przewlekłe prowadzenie postępowania brakami kadrowymi. W tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Poznaniu wydany w sprawie IV SAB/Po 224/19. Mając to na względzie skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązania Wojewody do zakończenia postępowania i wydania stosownego orzeczenia w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania wyroku wraz z aktami oraz zwrotu kosztów postępowania 100,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie 01.09.2023 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący zwrócił uwagę, że organ nie możne w nieskończoność powoływać się na brak kadrowe jako przeszkodę w terminowym załatwieniu sprawy. Wskazał, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. W kolejnym piśmie z 11.09.2023 r. skarżący powtórzył dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu. Postępowanie w niniejszej sprawie ma doprowadzić do ustalenia, czy w postępowaniu odwoławczym wystąpiła przewlekłość, którą zarzuca skarżący. Ustawodawca w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjmuje, że w przypadku prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy organ administracji publicznej popada w stan przewlekłości. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można zatem mówić w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względem mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Poprzestając tylko na takim rozumieniu pojęcia "przewlekłości prowadzenia postępowania", należałoby uznać w okolicznościach sprawy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena zachowania organu administracji publicznej z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest jednak zagadnieniem o wiele bardziej złożonym i ocennym. W przekonaniu Sądu, ocena co do przewlekłości prowadzonego postępowania wymaga przede wszystkim uwzględnienia specyfiki sprawy. Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że odwołanie T. SA złożono na skutek wydania przez Starostę Wałbrzyskiego decyzji administracyjnej, która została podjęta w szczególnym trybie – na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.b. Taka decyzja jest wydawana w sytuacji, w której inwestor utracił decyzję o pozwoleniu na budowę. Na tle tego przepisu pojawia się szereg złożonych problemów i zagadnień prawnych, w tym dotyczących możliwości jego zastosowania w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której dotyczyło. W tym przedmiocie wypowiedział się w sprawie Główny Urząd Nadzoru Budowalnego w piśmie z 03.06.2021 r. Kolejnym zagadnieniem wymagającym analizy jest ocena dotycząca zastosowania w sprawie właściwych przepisów prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie wobec zmodyfikowania - na mocy ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - treści art. 37 ust. 2 u.p.b. Ponadto należy pamiętać, że wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę wydane było w roku 1995. Z tym zagadnieniem wiąże się sygnalizowany w odwołaniu problem ustalenia, kto i w jakich latach był właścicielem działki nr [...] i czy taka osoba wyraziła zgodę na wejście na jej grunt. O wadze rozstrzygnięcia tej kwestii świadczy pismo skarżącego złożone w odpowiedzi na odwołanie. Do powyższych okoliczności odnosi się Wojewoda w zawiadomieniach z 20.03.2023r. i 29.05.2023 r., gdzie wskazuje na konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego. Oceniając sprawność postępowania prowadzonego w sprawie, Sąd nie mógł zatem abstrahować od złożoności sprawy i konieczności prawidłowego rozpatrzenia odwołania, z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Uwzględniając te wszystkie uwarunkowania nie sposób uznać, że postępowanie w sprawie było prowadzone ponad niezbędny do jej załatwienia okres. Rozpatrzenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 2023) – dalej: p.p.s.a., wymaga odejścia od czysto formalnego spojrzenia na przebieg postępowania – wyłącznie z punku widzenia długości jego prowadzenia. W ocenie Sądu, okres czterech miesięcy, jaki upłynął od przekazania odwołania do wniesienia niniejszej skargi, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy, nie dawał podstaw do przypisania Wojewodzie przewlekłości postępowania, co nie oznacza, że w przypadku utrzymywania się tego stanu nadal i braku wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, w przypadku złożenia kolejnej skargi na przewlekłość, ocena Sądu nie ulegnie diametralnej zmianie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.