II GSK 1298/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 206/23 w sprawie ze skargi M.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 listopada 2022 r. nr BŻ.WS.411.43.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. V SA/Wa 206/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Ł. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) z dnia 25 listopada 2022 r., nr BŻ.WS.411.43.2022, w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zakazującej wprowadzenia produktów do obrotu, oddalił skargę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w Rudzie Śląskiej decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr ONS.HŻŻiPU.9020.1.35.1780.2022.BK, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r., poz. 2021, dalej zwanej ustawą o bezpieczeństwie żywności), po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej, zakazał spółce A. sp. j., z siedzibą w R. (dalej zwanej spółką), wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów, których producentem był skarżący. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 5 maja 2022 r. skarżący, będący producentem ww. produktów, zwrócił się do PPIS w Rudzie Śląskiej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., wydaną wobec spółki. Wystąpił on o "wznowienie ww. postępowania z uwagi na to, że nie z własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu, a także wyjaśnienie na jaw istotnych nowych okoliczności i dowodów w sprawie, nieznanych organowi, i wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez inny organ (PPIS w Nakle n/Notecią decyzją z dn. 10 września 2021 r. nr 282/2021 cofnął wobec decyzję nr 42/20 z dni 3 lutego 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zakładu - magazyn dystrybucyjny z punktem sprzedaży wysyłkowej przez Internet, uchyloną decyzją PWIS w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2021 r., nr 27/2021). Po wznowieniu postępowania, na wniosek skarżącego, odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z 5 kwietnia 2022 r. Skarżący jednocześnie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w Rudzie Śląskiej z 5 kwietnia 2022 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (ŚPWIS ) decyzją z 3 sierpnia 2022 r. nr NS-HŻŻiPU.906.8.2022, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PPIS w Rudzie Śląskiej z dnia 5 kwietnia 2022 r., uznając że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., którą to decyzję skarżący zaskarżył do Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS). GIS uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją PPIS w Rudzie Śląskiej z dnia 5 kwietnia 2022 r. i decyzją z dnia 25 listopada 2022 r., nr BŻ.WS.411.43.2022, uchylił decyzję ŚPWIS oraz umorzył postępowanie w sprawie. Według GIS w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, określone w art. 105 K.p.a., skutkujące koniecznością wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem skarżący nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez PPIS w Rudzie Śląskiej z dnia 5 kwietnia 2022 r. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana przez skarżącego decyzja, z racji tego faktu, iż jest on producentem środków spożywczych, o których mowa w decyzji z dnia 5 kwietnia 2022 r., dotyka jego sfery prawnej, lecz wyłącznie w sposób pośredni, a to nie wystarczy aby przyznać mu status strony postępowania administracyjnego, a tym samym wyposażyć go w prawo do skutecznego posługiwania się środkami prawnymi. Wyłącznym adresatem decyzji, tym samym i stroną postępowania, był podmiot kontrolowany, a nie podmiot, z którym kontrolowanego łączyła umowa WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na decyzję GIS z 5 listopada 2022 r., przedmiotową skargę oddalił. Sąd podkreślił, że organ, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek ten pochodzi od strony. Inaczej ujmując, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek uprawnionego podmiotu, czyli tego, który legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy. WSA w Warszawie stwierdził, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jak słusznie wskazał organ II instancji, uzasadniona była brakiem interesu prawnego skarżącego w sprawie administracyjnej dotyczącej zakazu wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków spożywczych. Decyzja zakazująca wprowadzania produktów do obrotu nie dotyczyła bowiem bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 października 2023 r. wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako P.p.s.a.) zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 poz. 775 ze zm., dalej K.p.a.) poprzez przyjęcie, że stroną postępowania nie jest podmiot, którego interesu prawnego dotyczą skutki wydania decyzji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro w sprawie wydano zakaz wprowadzania na rynek produktów wytwarzanych przez skarżącego, to wydana w sprawie decyzja dotyczy również jego interesu prawnego. GIS w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie sformułował wyłącznie jeden zarzut, który określił jako odnoszący się do naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisów postępowania. W jego treści zarzucił Sądowi pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania nie jest podmiot, którego interesu prawnego dotyczą skutki wydania decyzji. Odnosząc się do tej postaci zarzutu na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Sadu pierwszej instancji, realizowanej pod względem legalności, była decyzja GIS z 25 listopada 2022 r., w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, a także umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Umarzając postępowanie organ przyjął, z czym zgodził się WSA w Gliwicach, że postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe, gdyż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wystąpiła osoba, której nie można było przypisać statusu strony tego postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego w jego załatwieniu. Kwestionując prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, skarżący kasacyjnie sformułował wobec wydanego przez niego wyroku wyłącznie jeden zarzut, w którym jako naruszone wskazał wyłącznie mające wynikowy charakter (określające sposób orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi) przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., a także art. 28 K.p.a., pomijając całkowicie podstawę prawną umorzenia postępowania w sprawie, tj. art. 105 § 1 K.p.a. Stad więc, w związku z pominięciem w zarzucie kasacyjnym tej ostatniej regulacji, rozpatrywany zarzut uznać należy za niekompletny, niemniej jednak nie uniemożliwia to całkowicie ustosunkowanie się do jego twierdzeń. W ramach przedmiotowego zarzutu skarżący kasacyjnie zakwestionował ten pogląd Sądu pierwszej instancji, w którym ten zgodził się ze stanowiskiem GIS, odnośnie braku po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy, co wyklucza uznanie jej za stronę postępowania, w myśl art. 28 K.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu, w szczególności jego twierdzeń, w kontekście wskazanych jako naruszone przepisów, stwierdzić należy, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw. W pierwszej kolejności zaznaczyć bowiem należy, że decyzja ostateczna, o stwierdzenie nieważności której skarżący kasacyjnie wystąpił, nie była skierowana do niego, ale spółki dystrybuującej jego produkty. Niewątpliwie więc dotyczyła ona jego interesu faktycznego, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia wystąpienia po stronie skarżącego kasacyjnie interesu prawnego, rozumianego jako związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Niezależnie od powyższego dodać także należy, że skarżący kasacyjnie, dążąc do wykazania niezasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, w treści zarzutu nie wskazał na żaden przepis o materialnoprawnym charakterze, który wskazywałby na posiadanie przez niego interesu prawnego w załatwieniu sprawy. Taki przepis nie został również wymieniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w związku z tym twierdzenia przedmiotowego zarzutu uznać należy za gołosłowne. Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że zakaz wprowadzenia do obrotu określonych produktów skierowany został wobec spółki, nie zaś wobec skarżącego kasacyjnie, w związku z tym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że jego interes w tym przypadku może mieć czysto faktyczny wymiar. Ten zaś nie uzasadnia przypisania skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony postępowania, zgodnie z art. 28 K.p.a. Tak więc, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, zawartym w jedynym sformułowanym przez niego zarzucie, WSA w Gliwicach nie dopuścił się uchybienia tejże regulacji. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.