I OW 172/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Inowrocławia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Inowrocławia a Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Torunia jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 12 września 2014 r. (data stempla pocztowego) Prezydent Miasta Inowrocławia wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Inowrocławia − Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Inowrocławiu, a Prezydentem Torunia przez wskazanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej MOPR) w Toruniu, jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania do domu pomocy społecznej E. M. zameldowanej wprawdzie na pobyt stały w Inowrocławiu, ale od miesiąca lutego 2014 r. przebywającej w Toruniu. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 18 sierpnia 2014 r. otrzymał pismo z 13 sierpnia 2014 r., nr DPŚ.F.8280.225/2014 MOPR w Toruniu, w którym zawiadomiono Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) w Inowrocławiu, że wniosek E. M. zameldowanej na pobyt stały pod adresem: Ul. [...], 88-100 Inowrocław przebywającej w Toruniu przy ul. [...] o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania do domu pomocy społecznej wraz ze zgromadzoną dokumentacją został przekazany do załatwienia wg właściwości. W uzasadnieniu do tego zawiadomienia podano, że zainteresowana jest zameldowana na pobyt stały w Inowrocławiu przy ul. [...], a w Toruniu przebywa przejściowo, gdyż swoją przyszłość wiąże z miejscem zameldowania. Wnioskodawca wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Inowrocław był miejscem zamieszkania E. M. i tym samym stanowił centrum jej spraw życiowych. Pomimo tego, że od 12 sierpnia 2005 r. E. M. zameldowana jest na pobyt stały w Inowrocławiu (pismo Urzędu Miasta Inowrocławia z 28 sierpnia 2014 r., nr WSO.5345.445.2014.M) to faktycznie od miesiąca lutego 2014 r. zamieszkuje w Toruniu przy ul. [...] (dowód: wywiad środowiskowy z 7 sierpnia 2014 r. i oświadczenie M. M. z 20 sierpnia 2014 r.). E. M. w dniu 7 sierpnia 2014 r. oświadczyła m. in., że w Toruniu przebywa tymczasowo, a swoje centrum życiowe wiąże z Inowrocławiem, natomiast jej córka − M. M. oświadcza, iż mieszkanie położone w Inowrocławiu, w którym jej matka zamieszkiwała do miesiąca lutego 2014 r. zamierza wynająć na okres 1 roku, co jest sprzeczne z powrotem do miejsca zameldowania E. M. stanowiącym jej centrum życiowe. Podniesiono, że w wywiadzie środowiskowym E. M. podała, iż jest zgłoszona do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej Przychodni Rodzinnej w Inowrocławiu, a tymczasowo do [...] w Toruniu, co nie znajduje potwierdzenia w piśmie przesłanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia w Bydgoszczy z 26 sierpnia 2014 r., znak: 02NFZ/WSSU/0157-768/14, w którym informuje tut. Ośrodek, że ww. jest zadeklarowana do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w [...] sp. z o.o. w Toruniu, ul. [...]. Wnioskodawca wskazuje również, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bydgoszczy Inspektorat w Inowrocławiu z 3 września 2014 r., nr 040200/2014/72/SER810525/01/KLR wynika, że od 20 maja 2006 r. E. M. pobiera rentę rodzinną, która przekazywana jest na konto bankowe PKO o/Inowrocław, co nie ma znaczenia dla miejsca zameldowania czy faktycznego zamieszkiwania przy przekazywaniu świadczenia rentowego ww. W ocenie wnioskodawcy w tych okolicznościach zasadny wydaje się wniosek o wskazanie, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy MOPR w Toruniu. W odpowiedzi Dyrektor MOPR w Toruniu w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. (data stempla pocztowego) wskazał, że z informacji telefonicznej uzyskanej w dniu 29 października 2014 r. od M. M. wynika, że E. M. od 1 listopada 2014 r. ponownie zamierza zamieszkać na terenie Inowrocławia w swoim mieszkaniu przy ul. [...]. Oświadczyła również, że matka od 4 listopada 2014 r. będzie zgłoszona do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w Przychodni Rodzinnej w Inowrocławiu. Zaznaczono, że E. M. w Toruniu nie posiada zameldowania nawet czasowego, tak więc w opinii Dyrektora MOPR w Toruniu brak jest podstaw uzasadniających uznanie Gminy Miasta Toruń za centrum życiowe E. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 22 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają dwa organy jednostek samorządu terytorialnego – Prezydent Inowrocławia oraz Prezydent Miasta Torunia, które to podmioty nie mają wspólnego organu wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta Inowrocławia, w sprawie objętej sporem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, zaś wobec Prezydenta Miasta Torunia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2 lit. a) i b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa). W sprawie poddanej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi negatywny spór o właściwość między Prezydentem Miasta Inowrocławia a Prezydentem Miasta Torunia w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego skierowania E. M. do domu pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej Ups) osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, osobę tę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wedle art. 59 ust. 1 Ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 Ups). Przepisy Ups nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", co uzasadnia sięgnięcie do przepisów Kodeksu cywilnego (ustawa z 23 kwietnia 1964 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 Kodeksu cywilnego, jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. E. Michniewicz-Broda, w: Kodeks cywilny, Część ogólna, Komentarz, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Lex 2014, wersja elektr.). Odnosząc powyższe uwagi do realiów sprawy, na tle której doszło do negatywnego sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny dochodzi do wniosku, że właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Torunia. Niesporne jest, że w chwili składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej E. M. przebywała w Toruniu, nie zaś w Inowrocławiu, gdzie jest zameldowana na pobyt stały. W Toruniu sporządzono wywiad środowiskowy z udziałem E. M. W Toruniu także E. M. jest zgłoszona do lekarza podstawowej opieki lekarskiej. Wyrażany przez nią zamiar powrotu do Inowrocławia, uwzględniając jej stan zdrowia deklarowany w wywiadzie środowiskowym, przy jednoczesnej informacji udzielonej przez M. M., że mieszkanie w którym miałaby przebywać E. M. zostanie wynajęte, wskazuje iż ten zamiar ocenić należy w ten sposób, że aktywność życiowa E. M. skoncentrowana jest obecnie w Toruniu. Brak możliwości zapewnienia opieki przez M. M. w Inowrocławiu, który był przyczyną zamieszkania w Toruniu i utrzymujący się ten stan, prowadzi do wniosku, że miejscem zamieszkania E. M. jest obecnie Toruń. W tej sytuacji Prezydenta Miasta Torunia uznać należy za organ właściwy w sprawie skierowania E. M. do domu pomocy społecznej. Powyższe okoliczności nakazywały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec, jak w sentencji postanowienia.