II SA/Sz 706/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto S. - Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], nakładające na inwestora - A. K., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi i należącej do właściwej izby samorządu zawodowego, która powinna wskazywać zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych (inwentaryzacja) oraz potwierdzić ich wykonanie zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (w oparciu o aktualne protokoły badań i sprawdzeń) i obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winna zawierać rozwiązanie mające na celu ich usunięcie – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z zawiadomieniem otrzymanym od Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S., który wniósł o kontrolę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w S. - w zakresie przebudowy polegającej na wykonaniu łazienki z loggii, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 15 listopada 2019 r. przeprowadził oględziny ww. lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami protokołu oględzin z dnia 15 listopada 2019 r. w ww. lokalu mieszkalnym wykonano roboty budowlane polegające na zabudowie loggii. W zabudowanej loggii znajduje się wanna, pralka oraz elektryczny podgrzewacz wody. Zabudowa loggii miała miejsce w latach 80 ubiegłego wieku wg oświadczenia A. K.. W zabudowanej loggii znajduje się okno PCV z funkcją rozszczelnienia i z nawiewnikiem w jednym skrzydle. Brak jest wentylacji wywiewnej. Drzwi pomiędzy kuchnią, a zabudowaną loggią są drewniane, oryginalne, bez otworów w dolnej części, poniemieckie. W kuchni znajduje się kuchenka gazowa, instalacja gazowa nie była przebudowana. W pokojach znajdują się piece kaflowe, za pomocą których ogrzewane jest mieszkanie. Piece kaflowe były przestawione około 2000 r. W kuchni widoczna jest kratka wentylacyjna. W pomieszczeniu wc znajduje się licznik gazowy, w pomieszczeniu wc jest okno z PCV z funkcją rozszczelnienia, z nawiewnikiem. Drzwi do pomieszczenia wc nie mają otworów wentylacyjnych w dolnej części. W pokojach są okna z PCV z nawiewnikami. Wobec powyższych ustaleń PINB w S. ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego w zakresie zabudowania loggii i wykonaniu w niej łazienki. Zażalenie na ww. postanowienie organu powiatowego złożyła A. K.. W treści zażalenia podniosła, że budowa loggi została wykonana za zezwoleniem Spółdzielni [...]", wszystkie sprawy związane z dokumentacją załatwiał jej małżonek, który nie żyje już od 10 lat. Wyjaśniła ponadto, że wszystkie dokumenty zostały doręczone Zarządowi Budynków. Ona sama ma 86 lat, nie posiada majątku, mieszka samotnie, a mieszkanie po jej śmierci zostanie przekazane Zarządcy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w opisanym na wstępie postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] podał, że stosownie do treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma on dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści przepisu art. 81c Prawa budowlanego wynika, że adresatami postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu mogą być wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na których nałożono obowiązek wykonania określonych obowiązków. Organ podał, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków znajdującymi się w aktach sprawy organu I instancji, budynek, a zatem i lokal nr [...], przy ul. [...] w S., jest własnością Gminy Miasto S.. Natomiast z zażalenia A. K. wynika, że sprawcą przedmiotowych, samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu łazienki z loggi w lokalu mieszkalnym nr [...] - był jej zmarły mąż. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że sprawcą przedmiotowej samowoli była również A. K.. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że adresatem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego w zakresie zabudowania loggii i wykonaniu w niej łazienki przy ul. [...] w S., powinien być następca prawny sprawcy samowoli budowlanej - a zatem właściciel przedmiotowego lokalu mieszkalnego Gmina Miasto S. – Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyła opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, czy skarżąca stała się następcą prawnym z tytułu samowoli budowlanej po zmarłym mężu jako jego spadkobierca; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), poprzez uznanie, że A. K. nie powinna być adresatem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego w zakresie zabudowania i wykonaniu w niej łazienki przy ul. [...] w S., a adresatem ww. postanowienia powinien być właściciel przedmiotowego lokalu - Gmina Miasto S., błędnie uznane za następcę prawnego sprawcy samowoli budowlanej. W następstwie powyższych zarzutów skarżąca Gmina wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że w niniejszym stanie faktycznym pierwotnym najemcą ww. lokalu był T. K., a po jego śmierci żona - A. K. wstąpiła z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu na podstawie art. 691 §1 k.c. Przedmiotowy lokal został przejęty na własność przez Gminę Miasto S. od [...]. Najemca T. K. był wzywany do zalegalizowania wykonanej na balkonie łazienki przez podmioty zarządzające lokalem w imieniu Gminy Miasto S.. Wobec powyższego, zdaniem Gminy, nawet jeżeli A. K. nie wykonała samowolnie łazienki, to pozostaje odpowiedzialna i zobowiązana za jej zalegalizowanie. Po pierwsze, wstąpiła z mocy prawa w umowę najmu ww. lokalu mieszkalnego, przejmując obowiązki najemcy. Po drugie, zaś będąc spadkobiercą po zmarłym mężu T. K. stała się następcą prawnym, na którego przeszła odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę. W konsekwencji powyższego, w ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy wydał wadliwe postanowienie, uznając, że A. K. nie jest adresatem postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Jednocześnie bezzasadnie uznał, iż następcą prawnym sprawcy samowoli budowlanej jest właściciel przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a." W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 29 czerwca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 2 grudnia 2019 r., nakładające na A. K. (najemcę lokalu mieszkalnego, położonego przy ul. [...] w S.), obowiązek sporządzenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ocena techniczna wskazywać ma zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych (inwentaryzacja) oraz potwierdzić ich wykonanie zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (w oparciu o aktualne protokoły badań i sprawdzeń) i obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winna zawierać rozwiązanie mające na celu ich usunięcie. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 81c ust 2 Prawa budowlanego zgodnie, z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z treści ww. przepisu wynika, że stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym, jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o powyższy przepis ma charakter dowodowy i takim celom służy. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii adresata zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej Gminy Miasto S. – Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych, A. K. nawet, jeżeli nie wykonała samowolnie łazienki, to pozostaje odpowiedzialna i zobowiązana do jej zalegalizowania. Wstąpiła bowiem z mocy prawa w umowę najmu ww. lokalu mieszkalnego, przejmując obowiązki najemcy. Nadto, w ocenie Gminy, będąc spadkobiercą po zmarłym mężu T. K. stała się następcą prawnym, na którego przeszła odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę. Tym samym powinna być adresatem ww. postanowienia. W ocenie Sądu, adresatem postanowienia przewidzianego w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, a stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tym samym postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu organ może skierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wybór któregoś z tych podmiotów nie należy do uznania organu. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że właścicielem lokalu nr [...], położonego przy ul. [...] w S. jest Gmina Miasto S.. Roboty budowlane, stwierdzone przez organ podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2019 r., wykonał mąż najemczyni A. K., który zmarł w 2009 r. Skoro zatem najem do lokalu nie podlega dziedziczeniu, to również dziedziczeniu nie podlega ww. samowola budowlana. Odpowiedzialność za skutki samowoli budowlanej obciąża po śmierci inwestora pozostałe podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego i związana jest z własnością rzeczy, a w związku z tym przechodzi na aktualnego właściciela lub zarządcę. W tym stanie rzeczy za uprawnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego o konieczności ustalenia prawidłowego adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego. Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy w zakresie swoich kompetencji, nie mógł, nie naruszając zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., dokonać ustaleń dotyczących adresata postanowienia. Niezależnie od powyższego zaznaczenia wymaga, że organ winien mieć na uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się do sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że organy architektoniczno – budowlane i organy nadzoru budowlanego stosujące ww. przepis, są fachowymi pionami administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (tak, między innymi w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 192/12 , z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16). Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może z tej przyczyny być nadużywany, co oznacza, że zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero rezultat takiego postępowania może wykazywać uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i może stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznawszy sprawę w trybie uproszczonym, co przewiduje art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 151 tej ustawy, orzekł o oddaleniu skargi.