I SA/Ol 492/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego T. M. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 11 sierpnia 2020 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga T. M. (dalej zwanego: "skarżącym") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany: "organem") z "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Skarga ta została przekazana Sądowi przez organ wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Jak wynika zaś z przekazanych przez organ akt sprawy, wnioskiem z 6 maja 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacania ww. należności podając, że jest "płatnikiem składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych (np. za pracowników, osoby współpracujące z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność). Dotyczy płatników, którzy rozpoczęli działalność przed 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.; od 1 lutego do 29 lutego i na dzień 31 marca 2020 r.; od 1 marca do 31 marca i na dzień 30 kwietnia 2020 r., zgłaszali do ubezpieczeń społecznych mniej niż 50 osób (nie liczymy osób zgłoszonych jako pracownik młodociany)". Pismem z 2 czerwca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek, który otrzymał, nie pozwolił na ustalenie prawa do zwolnienia. W piśmie tym zawarto także prośbę o wyjaśnienie w terminie 5 dni następujących okoliczności: "na dzień 29.02.2020 r. zgłoszony jest Pan sam do ubezpieczenia. Na wniosku zaznaczył Pan, że jest płatnikiem składek za osoby ubezpieczone i pracowników". Skarżący nie złożył wyjaśnień co do ww. okoliczności. Opisaną na wstępie decyzją organ odmówił skarżącemu zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.); dalej zwanej "ustawą COVID-19" w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył natomiast brzmienie art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19. Podał, że z analizy sprawy wynika, że wniosek skarżącego zawiera błędy formalne uniemożliwiające ustalenie prawa do zwolnienia z opłacania składek. Zrelacjonował, że pismem z 2 czerwca 2020 r. wezwał skarżącego do ich skorygowania poprzez złożenie nowego wniosku lub przekazanie odpowiedniego oświadczenia, które pozostało bez odpowiedzi. Skonstatował, że w tych okolicznościach skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Dodał, że płatnik w terminie do 30 czerwca 2020 r. ma prawo wystąpić do organu z poprawnie wypełnionym wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zarzucił natomiast, że organ nie dostrzegł zmiany stanu prawnego (która nastąpiła trzykrotnie) i w takiej sytuacji jest zobowiązany zastosować art. 7a k.p.a. Podniósł, że przepis art. 31zo jest nieprecyzyjny, a jego wniosek zasługiwał na uwzględnienie, gdyż na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszał mniej niż 10 osób, tj. siebie samego, wobec czego spełniał definicję płatnika z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przysługiwało mu zwolnienie z opłacania składek. Ocenił ponadto, że takie zwolnienie przysługiwało mu także na pracowników, zatrudnionych od 1 kwietnia 2020 r., które zgłosił we wniosku. Przyjął bowiem, że organ nie może odmówić zwolnienia tylko dlatego, że dla organu stan prawny jest niejasny lub, że rzekomo wniosek zawiera błędy formalne. Podniósł, że do załatwienia błędów formalnych jest instytucja określona w art. 64 § 2 k.p.a., a nie odmowa merytoryczna. Zauważył także, że organ pomimo pouczenia, że zwolnienie przysługuje tylko gdy strona poprawnie wypełni wniosek, nie wskazuje jak ma wyglądać poprawnie wypełniony wniosek w tym wypadku. Skonstatował, że wniosek wypełnił prawidłowo, co powoduje, że skarga jest oczywiście uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Organ wyjaśnił, że skarżący prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą od 20 listopada 1995 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłaszał do ubezpieczeń społecznych wyłącznie siebie, a dwóch pracowników zostało zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych od 1 kwietnia 2020 r. Podał, że pismem z 2 czerwca 2020 r. poinformował skarżącego, że zwolnieniu z opłacania składek będą podlegały jedynie składki na własne ubezpieczenia, a wnioskodawca winien uzupełnić wniosek o kwotę osiąganych przychodów lub dochodów. Wskazał, że skarżący nie złożył wyjaśnień ww. kwestii, nie złożył również nowego prawidłowo wypełnionego wniosku. Organ nadmienił ponadto, że skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020r. jako płatnik składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych, wobec czego uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, a sprawa zainicjowana tą skargą, wobec wniosku skarżącego, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej jako "p.p.s.a.", została rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaś zaskarżonej decyzji następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19. Wymaga przede wszystkim zauważenia, że do postępowań, w których wydawana jest tego rodzaju decyzja, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.); dalej jako "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne sposoby wszczęcia postępowania. O tym zaś, jaki jest sposób wszczęcia danego postępowania decydują regulacje zawarte w przepisach szczególnych dotyczących konkretnych stosunków prawnych z zakresu administracyjnego prawa materialnego (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 115). W kontrolowanej sprawie takim przepisem jest art. 31zo ustawy COVID-19, który przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacenia składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych. Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek (niezależnie od kategorii podmiotu, którego ma dotyczyć zwolnienie) następuje na wniosek płatnika składek, a zatem postępowanie w tej sprawie wszczynane jest na żądanie strony. Oparcie tego typu spraw na zasadzie skargowości wyklucza podejmowanie przez organ jakichkolwiek działań mających na celu kształtowanie zakresu żądania zawartego we wniosku płatnika o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek. Tymczasem w niniejszej sprawie organ, wbrew wyraźnej treści żądania zawartego we wniosku skarżącego – o zwolnienie z obowiązku opłacania ww. należności jako płatnikowi składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń społecznych (np. za pracowników, osoby współpracujące z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność) – odmówił skarżącemu zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Organ rozstrzygnął zatem niniejszą sprawę w zakresie, jaki nie był objęty żądaniem skarżącego, czym naruszył art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31zo ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w takim samym stopniu organ naruszył w tej sprawie art. 9 k.p.a., o czym świadczy treść skierowanego przez organ do skarżącego pisma z 2 czerwca 2020 r. Wymaga bowiem podkreślenia, że w świetle art. 9 k.p.a., "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Wbrew obowiązkom wynikającym z cytowanego przepisu, organ w piśmie z 2 czerwca 2020 r. nie poinformował jednak skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie udzielił także skarżącemu żadnych czytelnych wyjaśnień i wskazówek, które – wobec ustalenia przez organ, że na dzień 29.02.2020 r. skarżący zgłaszał do ubezpieczeń społecznych wyłącznie siebie - pozwoliłyby skarżącemu na właściwe zmodyfikowanie zakresu żądania. Wbrew bowiem twierdzeniu organu, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pismo z 2 czerwca 2020 r. nie zawierało wezwania do skorygowania błędów formalnych poprzez złożenie nowego wniosku lub przekazanie odpowiedniego oświadczenia, lecz prośbę (skierowaną nie wiadomo zresztą, w jakim trybie) o wyjaśnienie w terminie 5 dni następujących okoliczności: "na dzień 29.02.2020 r. zgłoszony jest Pan sam do ubezpieczenia. Na wniosku zaznaczył Pan, że jest płatnikiem składek za osoby ubezpieczone i pracowników". W piśmie tym nie podano także informacji, o której organ wspomina w odpowiedzi na skargę, że "zwolnieniu z opłacania składek będą podlegały jedynie składki na własne ubezpieczenia, a wnioskodawca winien uzupełnić wniosek o kwotę osiąganych przychodów lub dochodów". Późniejsze kreowanie przez organ treści wezwania, która nijak nie przystaje do tej zawartej w piśmie skierowanym do strony w toku postępowania, godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania do władzy publicznej. Zdaniem Sądu, rzeczywista treść pisma z 2 czerwca 2020 r. (k. 4 akt adm.), którego skierowanie do skarżącego było zresztą jedyną czynnością podjętą przez organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, świadczy natomiast o naruszeniu przez organ art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem wykluczyć, że w przypadku skierowania do skarżącego odpowiedniego (zgodnego z treścią art. 9 k.p.a.) wezwania, ten dokonałby stosownej zmiany żądania zawartego we wniosku, która umożliwiałaby organowi podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Wymaga bowiem podkreślenia, że z niekwestionowanych przez strony okoliczności sprawy wynika, że na dzień 29.02.2020 r. skarżący zgłaszał do ubezpieczeń społecznych wyłącznie siebie, a tacy płatnicy składek również, w świetle art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, uprawnieni byli pod pewnymi warunkami do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za marzec-maj 2020 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni zatem ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i wobec ujawnionych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym sprawy a zakresem żądania zawartego we wniosku, skieruje do skarżącego wezwanie, w którym zrealizuje obowiązki wynikające z art. 9 k.p.a. Uwzględni przy tym, że ujawniona rozbieżność nie jest brakiem formalnym wniosku, lecz okolicznością, po wyjaśnieniu której wydaje się rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zamiast pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Podstawę prawną do kierowania wezwań tego rodzaju stanowi więc art. 50 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).