II SA/Go 338/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odmowie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. Starosta, powołując się na dyspozycję art. 112 ust. 2, art. 113 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem P S.A. z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie zobowiązania właściciela do udostępnienia na okres 3 miesięcy nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych nr ewid. [...] (o pow. 55,10 ha), [...] (o pow. 61,52 ha) i [...] (o pow. 17,64 ha) oraz nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr ewid. [...] (o pow. 28,2075 ha), celem wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej NN 220 kV relacji [...] na odcinku [...], nie należącej do części składowej nieruchomości, w miejscu jej istniejącej lokalizacji, w tym również celem zapewnienia dojazdu do stanowisk słupowych. Uzasadniając swą decyzją Starosta wskazał, iż wydawana na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja o zobowiązaniu do udostępnienia nieruchomości, zalicza się do decyzji stanowiących o ograniczeniu prawa własności, o których mowa w art. 112 ust 2 tejże ustawy. Na mocy tego przepisu wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Powyższe, przy jednoczesnym uwzględnieniu dyspozycji art. 113 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może zostać wywłaszczona, stanowiło asumpt do umorzenia przez Starostę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Pismem z dnia [...] marca 2023 r. P wniosły odwołanie od ww. decyzji do Wojewody, w którym powołując się na treść art. 5 ust. 1-2 ustawy z dnia z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2329) Spółka podkreśliła, że Skarb Państwa powierza Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, Ośrodek we własnym imieniu wykonuje prawa i obowiązki z nimi związane, w tym również obowiązki publicznoprawne, występując w obrocie prawnym zawsze jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot. Wnioskując na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami o udostępnienie nieruchomości, Spółka zwróciła się zatem o czasowe ograniczenie Ośrodka w zakresie wykonywania jego praw własnościowych wobec przedmiotowych nieruchomości. Podnosząc powyższe, P wniosły o uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., powołując się m.in. na art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zobowiązania do udostępnienia przedmiotowych nieruchomości. Powołując się na treść art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wskazał, iż starosta wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, zobowiązuje - w drodze decyzji - właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych m.in. z remontami przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, jeżeli ww. podmioty nie wyrażają na wykonanie tych czynności zgody. Organ wydając decyzję nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek jej udostępnienia, będącego formą "czasowego i graniczonego" wywłaszczenia, o którym stanowi ustawodawca w art. 112 ust. 2 omawianej ustawy. Na mocy art. 113 ust. 2 nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może, z wyłączeniem prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość, zostać wywłaszczona. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż nieruchomości objęte wnioskiem Spółki stanowią własność Skarbu Państwa, który wykonywanie praw właścicielskich powierzył Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa. W ramach określonego w art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawowego stosunku powiernictwa, Ośrodek uzyskał kompetencję do wykonywania we własnym imieniu praw Skarbu Państwa w odniesieniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W konsekwencji uznania, iż sporne, stanowiące własność Skarbu Państwa nieruchomości nie mogą zostać wywłaszczone w trybie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami (czy to poprzez pozbawienie prawa własności, czy też jego ograniczenie), przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do umorzenia - jako bezprzedmiotowego - postępowania w sprawie, Wojewoda za nieodzowne uznał uchylenie decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie oraz wydanie rozstrzygnięcia o odmowie zobowiązania właściciela do udostępnienia nieruchomości. Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której sformułowane zostały zarzuty naruszenia: 1) art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania - poprzez wydanie przez Wojewodę decyzji merytorycznej, w sytuacji, gdy uchyloną decyzją Starosta orzekł niemerytorycznie o umorzeniu postępowania w całości, 2) art. 138 k.p.a. - poprzez zastosowanie § 1 pkt 2, w sytuacji gdy nie mógł on mieć w sprawie zastosowania z uwagi na obowiązującą organy zasadę dwuinstancyjności postępowania, 3) art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej mienie, o którym mowa w art. 1-2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy przepis art. 113 ust. 2 ma zastosowanie jedynie do nieruchomości stanowiącej zasób, o którym mowa w art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z wyłączeniem posiadanego przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego, 4) art. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego pominięcie, skutkujące naruszeniem regulacji z art. 5 ust. 2-3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, 5) art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, gdy ten nie wyraża zgody na wykonanie wymienionych w nim czynności, w sytuacji gdy Ośrodek nie jest Skarbem Państwa, ani też nie jest statio fisci, czyli państwową jednostką działającą na rzecz Skarbu Państwa, tylko odrębną od Skarbu Państwa państwową osobą prawną (art. 2 ust. 1 ustawy o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa), a nadto wykonuje we własnym imieniu, a nie w imieniu Skarbu Państwa, prawo własności i inne prawa rzeczowe do nieruchomości mu powierzonych (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Wskazując na powyższe, P S.A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Trafne były zarzuty skargi odnoszące się zarówno do naruszenia przez zaskarżoną decyzję zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 113 ust. 2 i art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a decyzja organu I instancji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Istota wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Jej zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej. W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że w takim przypadku organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza omawianą zasadę (por. np. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12, z dnia 16 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 3051/13, z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3092/18). W kontrolowanej sprawie Starosta wydał decyzję mocą której umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego przedsiębiorstwa przesyłowego w przedmiocie zobowiązania właściciela do udostępnienia na okres 3 miesięcy nieruchomości, celem wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej. Wydanie przez Wojewodę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty przez oddalenie wniosku oznaczało jednokrotne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, prowadzące do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Jeżeli chodzi o decyzję Starosty wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. to jest ona wadliwa, gdyż w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Starosta wskazał, że postępowanie toczące się na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami należało umorzyć, gdyż zgodnie z art. 113 ust. 2 ww. ustawy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa nie może zostać wywłaszczona. Gdyby tak rzeczywiście było, to rację miałby organ drugiej instancji, że nie stanowiłoby to podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, lecz do oddalenia wniosku. Orzekające w sprawie organy pominęły jednak istotną dla oceny, czy w sprawie ma zastosowanie art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa znajduje się w powiernictwie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w oparciu o przepis art. 5 ust. 1-3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Status prawny podmiotu zarządzającego nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (od 1 stycznia 1992 r. - Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, od 1 września 2003 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, od 1 września 2017 r. - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) był wielokrotnie przedmiotem analizy Sądu Najwyższego. Agencja (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) jest odrębną osobą prawną, oczywiście o charakterze państwowym, jednakże jej status jest niezwykle złożony. Agencja (obecnie KOWR) pełni ustawowe zastępstwo Skarbu Państwa w wykonywaniu prawa własności, wobec osób trzecich występując jako wyłączny dysponent danego prawa - działa w imieniu własnym, ale na rachunek powierzającego (por. uchwała SN z 22 kwietnia 1994 r., III CZP 189/93, wyroki SN z 10 września 1999 r., III CKN 331/98, z 29 listopada 2017 r., II CSK 145/17, z 12 grudnia 2017 r., IV CSK 161/17). Agencja (obecnie KOWR), nie będąc właścicielem nieruchomości rolnych powierzonych przez Skarb Państwa, w stosunku do osób trzecich uzyskała wyłączne uprawnienia do powierzonego mienia, do wykonywania prawa własności powierzonych jej składników mienia. Wszelkie prawa właścicielskie w odniesieniu do powierzonego jej mienia rolnego Agencja (KOWR) wykonuje we własnym imieniu, co przesądza o posiadaniu przez nią legitymacji procesowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (wyroki SN z 25 lutego 2010 r., I CSK 397/10; z 12 stycznia 2011 r., I CSK 98/10, z 28 stycznia 2011 r., I CSK 130/10; z 11 sierpnia 2011 r., I CSK 607/10, OSNC 2012/3/36; z 21 czerwca 2013 r., I CSK 741/12; z 6 sierpnia 2014 r., I CSK 559/13; z 28 stycznia 2021 r. I CSKP 31/21). Organ rozpoznający wniosek złożony w niniejszej sprawie przez przedsiębiorstwo przesyłowe o wydanie decyzji na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien zatem, uwzględniając powyższą linię orzeczniczą Sądu Najwyższego, rozważyć, czy wykonywanie przez KOWR praw właścicielskich w odniesieniu do powierzonego mienia we własnym imieniu może prowadzić do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości będących w powiernictwie KOWR, ma zastosowanie art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od powyższego orzekający w sprawie organ pierwszej instancji, podobnie jak i Wojewoda w skarżonej decyzji, nie rozważyli czy art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle może mieć zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to wobec celu tego postępowania. Niewątpliwie celem art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 1004/18 i z dnia 2 września 2022 r., I OSK 1707/19). Rozważenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagało zatem, czy realizacja celu publicznego, jaki stanowi powszechny dostęp do dóbr podstawowych wymienionych w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być niweczona przez podmiot wykonujący we własnym imieniu prawa właścicielskie Skarbu Państwa do nieruchomości rolnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, przy czym rozważenie, czy w okolicznościach sprawy znajduje zastosowanie art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno nastąpić przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.