II OSK 2876/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 889/21 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2021 r. nr 224/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 889/21, oddalił skargę M.J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 lutego 2021 r., nr 224/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia M.J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 30 grudnia 2020 r., znak: PINB.07071.24.2020.RJ, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zawiadomieniem z 21 grudnia 2020 r. S.J., działający jako pełnomocnik M.J. poinformował PINB w P. o samowolnym prowadzeniu robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. P. [...] w P., będącym własnością K.P. i J.P. Organ I instancji uznał, że zawiadomienie to jest tożsame z wnioskami z 21 i 26 października 2016 r. skierowanymi przez pełnomocnika wnioskodawczyni. Po rozpatrzeniu tych wniosków PINB w P. decyzją z 18 maja 2017 r. umorzył w całości prowadzone postępowanie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez MWINB decyzją z 28 lipca 2017 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik wnioskodawczyni, zaś Sąd prawomocnym wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/17, oddalił przedmiotową skargę. Z powyższego względu PINB w P. postanowieniem z 30 grudnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z zawiadomieniem z 21 grudnia 2020 r. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik wnioskodawczyni, domagając się jego uchylenia ze względu na brak wnikliwego zapoznania się ze zgłoszeniem wnioskodawczyni, brak zrozumienia jego istoty, a także niezapoznanie się ze zgłaszanymi nieprawidłowościami budowy i pominięcie niektórych z nich. Po rozpatrzeniu zażalenia MWINB, postanowieniem z 18 lutego 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB w P. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), z którego treści wynika, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępnej oceny podmiotowej i przedmiotowej dopuszczalności wykorzystania instytucji procesowej. Jednocześnie zaznaczył, że do przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania zalicza się przesłanki podmiotowe, przedmiotowe, a także "inne uzasadnione przyczyny", do których zalicza się m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy już rozstrzygniętej. MWINB poinformował też, że z urzędu posiada wiedzę o prowadzeniu odrębnego postępowania naprawczego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy omawianego budynku mieszkalnego, którego stroną jest wnioskodawczyni. Skargę na postanowienie MINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.J., reprezentowana przez S.J., domagając się jego uchylenia. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu: – rozpoznanie zażalenia skarżącej w aspektach niezwiązanych z niniejszą sprawą i skierowanie uwagi na poboczne kwestie nieistotne z punktu widzenia problemu poruszonego w zawiadomieniu z 21 grudnia 2020 r., – błędne rozpoznanie zgodności zawiadomienia z 21 grudnia 2020 r. z treścią wcześniejszych zawiadomień, podczas gdy ich treść jest różna w zakresie pkt 4 tych zawiadomień, – pominięcie okoliczności braku przeprowadzenia przez organ powiatowy postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie zgłaszanej sprawy myląc zawiadomienie z wnioskiem, – złamanie zasady obiektywizmu w badaniu i rozstrzyganiu zgłaszanych spraw i sprzyjanie osobom dokonującym samowoli budowlanej, – niezrozumienie istoty zawiadomienia skarżącej z 21 grudnia 2020 r., – pogwałcenie zasad postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu zawiadomienia dotyczącego samowolnego wykonania robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił ocenę organów nadzoru budowlanego, że pismo skarżącej z 21 grudnia 2020 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania, tożsamy z wnioskami złożonymi 21 i 26 października 2016 r. Sąd podniósł, że organ, w myśl art. 61a § 1 k.p.a., w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i rozpatrzenie treści żądania, nie może przystąpić do merytorycznego badania wniosku, lecz obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania. W odniesieniu do drugiej przesłanki wymienionej w powyższym przepisie przyjmuje się, że do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania zalicza się okoliczność, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Ponadto Sąd wskazał, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż postępowanie takie kończy się wydaniem aktu formalnego, a nie merytorycznego. Odpowiadając na pozostałe zarzuty Sąd uznał, że nie mogły one podważyć oceny dokonanej przez MWINB. Organ był bowiem zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcie już zapadło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M.J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: – art. 145 § 1 pkt pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania przez nieustalenie istoty żądania strony i przyjęcie, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania na jej wniosek, podczas gdy skarżąca domagała się podjęcia przez organ nadzoru budowalnego działań z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania dotyczących odmowy wszczęcia postępowania przez zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy adresat tego postanowienia nie żądał wszczęcia postępowania na jego wniosek, a jedynie na zasadzie art. 227 w zw. z art. 233 zd. drugie k.p.a. wnioskował o podjęcie działań z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 227 w zw. z art. 233 zd. drugie k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo zaistnienia w sprawie naruszenia przepisów postępowania dotyczących załatwiania skarg w sprawie indywidualnej pochodzących od osób trzecich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w piśmie z 21 grudnia 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o "podjęcie stosownych działań i ścigania naruszających prawo". Naruszenie to – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miało polegać na samowolnym wykonaniu robót budowlanych. Mając na uwadze kompetencje adresata tego pisma, którym jest PINB oraz uwzględniając obowiązujący porządek prawny, należało przyjąć, że "podjęcie stosownych działań i ścigania naruszających prawo", o których mowa w piśmie skarżącej kasacyjnie, odnosi się do "działań" uregulowanych w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane"), zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Zgodnie zaś z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane we wskazanym powyżej rozdziale wszczyna się z urzędu. Zatem w przedstawionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz we wskazanych powyżej uwarunkowaniach prawnych należało potraktować pismo skarżącej kasacyjnie, jako żądanie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego uregulowanego w rozdziale 5b Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 227 w zw. z art. 233 zd. 2 k.p.a. W uzasadnieniach postanowień obu organów administracji oraz zaskarżonego wyroku trafnie podniesiono, że treść pisma skarżącej kasacyjnie z 21 grudnia 2020 r. jest tożsama z jej wystąpieniami do PINB z 21 i 26 października 2016 r., te zaś doprowadziły do uruchomienia postępowania administracyjnego umorzonego decyzją PINB w P. z 18 maja 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją MWINB z 28 lipca 2017 r., która stała się prawomocna za sprawą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/17, którym prawomocnie oddalono skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Powyższa okoliczność słusznie zatem została uznana za uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Z tych też względów niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.