II OSK 1884/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1096/20 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 lipca 2020 r. nr WI-I.7840.4.18.2020.DW w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1096/20 oddalił skargę M.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 lipca 2020 r., znak WI-I.7840.4.18.2020.DW, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z 18 lutego 2020 r., nr AU-90/6743/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do dokonanego 29 stycznia 2020 r. przez skarżącą zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], obręb [...]przy ul. [...] w K. M.G. (wcześniej S.) złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 7, art., 75 i art. 77 k.p.a., wobec braku wyczerpującego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego w sprawie dotyczącego okoliczności związanych z charakterem i przeznaczeniem obiektu objętego zgłoszeniem z 29 stycznia 2020 r., co skutkowało błędną kwalifikacją obiektu – jako gospodarczego, a tym samym doprowadziło do niezasadnego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.; 2) art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że obiekt objęty zgłoszeniem skarżącej z 29 stycznia 2020 r. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 22 lipca 2020 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...], obręb [...] w K., stwierdzając, że organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiot zgłoszonej budowy, jak i zasadnie ocenił, iż wnioskowane przedsięwzięcie pozostaje niezgodne z obowiązującymi na terenie, na którym znajduje się ww. działka, postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Ocena prawna Sądu I instancji podzielająca w całości ustalenia, na których oparły się orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, wnosząc sprzeciw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Z treści powołanych przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wyraża się w obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego może być włączony każdy dowód, jeżeli przyczynia się on do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczny z prawem. Ciążący na Wojewodzie Małopolskim jako organie odwoławczym wymóg załatwienia sprawy w toku instancji sprowadzał się do obowiązku oceny prawidłowości decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia, co obejmowało między innymi konieczność określenia podstawy faktycznej wydawanej decyzji administracyjnej. Jej zasadniczym elementem były ustalenia dotyczące przedmiotu dokonanego zgłoszenia, przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji skarżąca, przyjmując, że cechowały się one niedostrzeżoną przez Sąd I instancji wadliwością wynikającą z błędnego rozważenia przez organy "okoliczności związanych z charakterem i przeznaczeniem obiektu objętego zgłoszeniem". Stosownie do art. 30 ust. 2 p.b., zgłoszenie powinno zawierać określenie rodzaju planowanych robót, zakresu i sposobu ich wykonywania, jak również termin ich rozpoczęcia. Takie też informacje zawierało zgłoszenie skarżącej z 29 stycznia 2020 r., które wpłynęło do Prezydenta [...] jako organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych na działce nr ew. 553, obręb 44 Nowa Huta. Nie ulega wątpliwości, że w polu formularza przeznaczonym do określenia przez zgłaszającego nazwy obiektu lub rodzaju wykonywanych robót skarżąca wpisała, iż jej zamiar obejmuje budowę "budynku gospodarczego", wraz z wyjaśnieniem, że ma on być przeznaczony dla potrzeb mieszkańców domu i zostać wykonany z gotowych elementów drewnianych. W kontekście dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. zwalniającego budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy zachowaniu wymogu jej zgłoszenia, a także jednoznacznego wskazania przez stronę przedmiotu zgłaszanych robót, które miały obejmować budowę niewielkiego budynku gospodarczego (3,00 m x 5,00 m x 2,58 m), brak było w sprawie podstaw, by stwierdzić, że zgłoszeniu podlegał inny obiekt budowlany, niż wymieniony budynek gospodarczy. Włączona w skład materiału dowodowego dokumentacja zgłoszeniowa, która stanowiła podstawę wydania przez Prezydenta [...] rozstrzygnięcia opierającego się o normę art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., w zakresie, w jakim podlegała przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozważeniu pozwalającemu określić rodzaj planowanych przez skarżącą robót budowlanych i zasady ich prawnobudowlanej reglamentacji, nie charakteryzowała się też, jak należy przyjąć, niespójnością, która nakazywałaby organowi wyjaśnić, co stanowi rzeczywisty przedmiot zgłoszenia. Równocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że złożenie w odwołaniu od decyzji z 18 lutego 2020 r. (pismo z 9 marca 2020 r.) oświadczenia wskazującego, iż rozpatrywane zgłoszenie nie dotyczy zamiaru realizacji budynku gospodarczego, ale budynku "o charakterze wypoczynkowym, rekreacyjnym", pozostawało bez znaczenia dla wyniku sprawy. Związanie Prezydenta Miasta Krakowa przedmiotem zgłoszenia, który wyznaczał granice sprawy administracyjnej rozpatrzonej przez Wojewodę Małopolskiego, uniemożliwia przypisanie Sądowi I instancji błędu w zakresie dokonania wadliwej kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zmiana przez inwestora rodzaju zgłaszanego obiektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego jest nieskuteczna, tym bardziej, jeżeli tak, jak w niniejszej sprawie, może być postrzegana jako wymuszona ujawnionymi w zaskarżonej decyzji organu I instancji ustaleniami planistycznymi obowiązującymi na terenie obejmującym strefę rekompozycji zabudowy wprowadzającymi generalny zakaz lokalizacji na nim budynków gospodarczych. O ile faktycznie, jak wskazuje skarżąca, od początku jej zamiarem była budowa budynku rekreacyjnego, który służyć miałby do czasowego odpoczynku i rekreacji, strona miała możliwość w sytuacji wniesienia przez organ sprzeciwu do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego zainicjowania nowej procedury zgłoszeniowej, w której zamiar inwestycyjny określony byłby tym razem poprawnie. Wypada zauważyć, że w świetle § 3 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) pojęcie budynku rekreacji indywidualnej odnosić się powinno do budynku przeznaczonego do okresowego wypoczynku, natomiast za budynek gospodarczy powinno się uznawać każdy budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania różnego rodzaju materiałów, narzędzi, czy też sprzętu służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. O kwalifikacji zgłaszanego budynku jako budynku gospodarczego nie przesądza specyficzna dla tej kategorii obiektu budowlanego forma architektoniczna, czy też jego szczególne rozwiązania konstrukcyjne. Zasadnicze znaczenie przypisać trzeba zamierzonemu sposobowi jego wykorzystywania przez właściciela, co powoduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przy ocenie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego nie ma powodów, by weryfikować intencje zgłaszającego, jeżeli treść zgłoszenia, jak to miało miejsce w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji, nie mogła budzić istotnych wątpliwości. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., jeżeli jego naruszenie (poprzez błędne zastosowanie) skarżąca kasacyjnie wiąże z uznaniem, że budowa budynków rekreacji indywidualnej nie jest niezgodna z przeznaczeniem dopuszczonym na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MN.4. Znaczenie dla wyniku sprawy, uwzględniając przedmiot zgłoszonych robót, miał wprowadzony dyspozycją § 10 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 23 ust. 6 pkt 10 m.p.z.p. na obszarach objętych strefą dekompozycji zabudowy zakaz lokalizacji wolnostojących, tymczasowych lub trwałych garaży i budynków gospodarczych. W ocenie prawnej Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 lipca 2020 r. nie mieściła się, bo nie mogła, wiążąca wypowiedź odnośnie do możliwości sytuowania na działce nr ew. [...], obręb [...] w K. zabudowy rekreacyjnej. Mające walor wyłącznie informacyjny wyjaśnienia zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą być skutecznie zwalczane sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutem uchybienia przez Sąd art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.