III OSK 2351/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 946/24 w sprawie ze sprzeciwu C. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 29 lutego 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/24, oddalił sprzeciw C. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 29 lutego 2024 r., znak [...], w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 4 października 2022 r. T. i J. K. zwrócili się do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 5 hal drobiarskich wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. [...] położonych w miejscowości T. oraz 310 położonej w miejscowości S., gmina B., powiat s., województwo m., stanowiącego przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wypisy z ewidencji gruntów, kopię mapy ewidencyjnej. Decyzją z dnia 3 października 2023 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wskazało, że na Wójcie Gminy B., jako organie właściwym do wydania decyzji środowiskowej, ciąży obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, polegający w szczególności na: weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskaniu wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Wiąże się to również ze szczegółowym uzasadnieniem wydanej decyzji. Organ II instancji zauważył, że organ I instancji w toku niniejszego postępowania ograniczył się jedynie do zebrania materiału dowodowego, po czym w żaden sposób tak zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie rozpatrzył, zaś swoją odmowną decyzję ograniczył do lakonicznego uzasadnienia zamieszczonego w ostatnim akapicie zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, iż odmowną decyzję wydał po analizie zgromadzonych dokumentów oraz rozważeniu wszystkich kwestii, w tym m.in. uciążliwości odorów wykraczających swym zasięgiem poza obszar inwestycji, szkodliwości emisji amoniaku, siarkowodoru i innych substancji organicznych na zdrowie osób trzecich w aspekcie zarzutów mieszkańców, głównie wynikających z bliskiego sąsiedztwa inwestycji z zabudowaniami. Organ wskazał ponadto, że na podstawie raportu nie można wykluczyć że planowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie okolicznych mieszkańców, a rozwiązania zaproponowane w raporcie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa tj. są niezgodne z art. 222 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 144 Kodeksu cywilnego. W opinii Kolegium, organ I instancji w ogóle nie przeanalizował treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również nie wskazał, czy dokonując tego rodzaju oceny - to jest odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji objętej wnioskiem, wziął pod uwagę (i w jakim zakresie uwzględnił) ustalenia zawarte w raporcie, jak też pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak również pozytywne stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz Marszałka Województwa M., czym niewątpliwie naruszył art. 85 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy, ocenowej które to naruszenie miało znaczenie dla rozpoznania sprawy. Kolegium wskazało, że brak oceny zebranego materiału dowodowego nie realizuje obowiązku rozpatrzenia sprawy, czyniąc postępowanie organu I instancji wadliwym, co oznacza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem C. S., wniósł na nie sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przedwczesne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w warunkach zaniechania przez Kolegium dokonania uprzedniej analizy, czy w postępowaniu odwoławczym, w ramach dozwolonego uzupełniającego postępowania dowodowego możliwe jest ustalenie okoliczności pozwalających na wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, w tym okoliczności, których wystąpienie tamuje pozytywne rozpoznanie wniosku i to niezależnie od stwierdzonego przez Kolegium stopnia wadliwości raportu środowiskowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, ponieważ rozstrzygnięcie kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego było trafne i uzasadnione. Sąd meriti podzielił ocenę naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy ocenowej oraz szeregu norm K.p.a. dotyczących postępowania dowodowego (art. 7, 107 § 1 i 2, 77). Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustalił stanu faktycznego sprawy ani stanowiska organów współdziałających. Wójt nie odniósł się do raportu środowiskowego, poprzestając jedynie na zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, opisie przedsięwzięcia oraz dwuakapitowym odniesieniu się do obaw mieszkańców gminy w tym uciążliwości odorów i hipotetycznej szkodliwości substancji emitowanych przez przedsięwzięcie. Sąd Wojewódzki podkreśli, że z decyzji organu I instancji nie wynika w jaki sposób ocenił on raport o odziaływaniu na środowisko, który jest kluczowym dowodem w przedmiotowym postępowaniu. Kolegium, orzekając kasacyjnie słusznie zwróciło wiec uwagę na konieczność odniesienia się do zawartych w raporcie informacji i odniesieniu ich do stanu prawnego. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach i na podstawie art. 151a § 2 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 § 1, § 2 i § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a. bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż organ odwoławczy mógł zrealizować uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie dowodu wymagającego wiadomości specjalnych z dziedziny badań odorowych, co pozwoliłoby mu na wydanie orzeczenia merytorycznego; 2) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz z w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny postępowania wyjaśniającego zrealizowanego przez organy administracji, w tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne zaakceptowanie przedwczesnego stanowiska organu odwoławczego, ze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy administracyjnej ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem rozpoznanie tej sprawy przed organem odwoławczym wymagało – w pierwszej kolejności - zbadania występowania ewentualnej, tamującej przesłanki odorowej, uzasadniającej odmowę ustalenia warunków środowiskowych, co było możliwe w postępowaniu przed organem II instancji za pomocą dowodu wymagającego wiadomości specjalnych, bez konieczności sanowania postępowania dowodowego we wskazanym przez organ II instancji zakresie tj. odnośnie do konieczności sporządzenia prawidłowego raportu oddziaływania na środowiskowego i jego pełnej oceny, co dowodzi, że przyjęty w kontrolowanej decyzji kasatoryjnej konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma rzeczywiście istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, gdyż w postępowaniu odwoławczym mógł zostać zrealizowany dowód umożliwiający zakończenie postępowania, bazujący na wiadomościach specjalnych dotyczących minimalnej odległości przedsięwzięcia od zabudowań mieszkalnych, zapewniającej bezpieczeństwo odorowe ich mieszkańców, a zatem braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy można było usunąć w trybie art. 136 § 1 K.p.a.; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, jak też poprzez brak odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, będących istotą zarzutów skargi, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Nadto wskazano, że naruszenie prawa zarzucone powyżej w pkt. 1) - 3) miały istotny wpiły w na wynik sprawy, gdyż doprowadziły Sąd pierwszej instancji do błędnego ustalenia jakoby kontrolowana decyzja ma podstawy dla zawartego w niej rozstrzygnięcia kasatoryjnego, gdy tymczasem kontrola tejże decyzji w zgodzie z przywołanymi przepisami pozwoliłaby Sądowi pierwszej instancji na stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja zapadła przedwcześnie, mimo braku podstaw do przekazania sprawy do rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na możliwość realizacji przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, które mogło doprowadzić do ustalenia jednej z przesłanek negatywnych wniosku inicjującego postępowanie, co (wówczas) pozwoliłoby Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na wydanie decyzji merytorycznej, a zatem takie postępowanie dowodowe - z uwagi na ekonomikę postępowania - miało pierwszeństwo przed podjęciem kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji objętej odwołaniem, co czyni przedmiotowy decyzję przedwczesną. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie, tj. w całości, Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania); - zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstw a procesowego. Nadto, na zasadzie art. 176 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy z uwagi na treść art. 182 § 2a P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ ten powziął uzasadnione wątpliwości, czy wójt w ogóle dokonał weryfikacji przedłożonego do akt raportu o oddziaływaniu na środowisko, jak również czy odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji objętej wnioskiem, wziął pod uwagę (i w jakim zakresie) zawarte w tym raporcie uzgodnienia i stanowiska innych organów. Kolegium zasadnie podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie Wójt jedynie zebrał materiał dowodowy, natomiast odstąpił od jego ocenienia, co spowodowało, że decyzja organu pierwszej instancji nie odnosi się do ustawowych przesłanek uniemożliwiających wydanie pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie. Na Wójcie ciążył bowiem obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko rozumiany w szczególności na: weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskania wymaganych ustawą opinii i uzgodnień zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 61 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy). Analiza akt przedmiotowej sprawy doprowadziła Kolegium do wniosku, iż organ pierwszej instancji nie ocenił podstawowego dowodu w sprawie jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ obie instancje powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji stanu faktycznego z prawnym. Ponieważ organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 K.p.a. bez uszczerbku dla stron postępowania mających prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). Wskazać zatem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 9). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Końcowo wskazać należy, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego, bowiem przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724). W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.