I SA/Bd 624/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oddala skargę UZASADNIENIE I SA/Bd 624/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] sprawie przyznania Przedsiębiorstwu A. sp. z o.o. w P. płatności obszarowych do gruntów rolnych i odmowy przyznania płatności do upraw energetycznych na rok 2007. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] do Biura Powiatowego wpłynął wniosek Spółki o przyznanie na rok 2007: - jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni [...], -uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych o łącznej powierzchni [...], - uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) o łącznej powierzchni [...]. Wraz z wnioskiem producent złożył deklarację o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie. W dniu [...] wycofał z płatności energetycznej działki rolne D, I, K, N, S, AT, BR, BW, BZ, CE oraz CF. Następnie w dniu [...] wnioskodawca złożył deklarację o ilości zebranych roślin energetycznych. Kolejna zmiana do deklaracji o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych wpłynęła do Biura Powiatowego w dniu [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego w N. przyznał stronie za 2007 r. płatności obszarowe zgodnie z wnioskiem. Jednocześnie odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych, nakładając sankcję w wysokości [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji producent wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej w kwestii płatności do upraw roślin energetycznych. Wyjaśnił, iż ramach tej samej firmy działa jako podmiot skupujący oraz zatwierdzona pierwsza jednostka przetwórcza, z zamiarem sprzedaży produktu na zewnątrz. Spółka podniosła ponadto, iż ustawodawca nie przewidział wzoru deklaracji dostosowanej do zaistniałej nietypowej sytuacji, w związku z czym złożyła zapytanie w tej sprawie do ARIMR w W. Po rozpatrzeniu ww. odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, iż podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Rolnikowi na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, płatność do upraw roślin energetycznych przysługuje w przypadkach o których mowa w art. 25 ust. 1 rozporządzenia 1973/2004, tj. gdy rolnik zebrane nasiona oleiste wykorzystuje jako materiał do wytwarzania energii bądź biopaliwa na miejscu w gospodarstwie. W niniejszej sprawie producent złożył deklarację o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie. W deklaracji z dnia [...] wskazał do przetworzenia na biopaliwo (tj. końcowy produkt energetyczny) rzepak z powierzchni [...] za pomocą instalacji do tłoczenia rzepaku oraz instalacji do estryfikacji oleju rzepakowego. Ze względu na brak potwierdzenia przez wojewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolnospożywczych oraz zważenia zebranych roślin energetycznych, Kierownik Biura wystosował do producenta wezwanie do uzupełnienia wniosku, jednak strona nie uzupełniła braku. Spółka zwróciła się jedynie w dniu [...] o przesunięcie terminu do jego uzupełnienia do dnia [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż płatność do upraw roślin energetycznych przysługuje rolnikowi do powierzchni, na których prowadzona jest uprawa roślin energetycznych, jeżeli ilości roślin dostarczonych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej lub zatwierdzonego podmiotu skupującego na podstawie umowy, odpowiadają co najmniej plonowi reprezentatywnemu, lub rolnikowi, który wykorzystuje lub przetwarza rośliny energetyczne na cele energetyczne w gospodarstwie w ilości odpowiadającej co najmniej plonowi reprezentatywnemu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie zawarł umowy z żadnym z zatwierdzonych podmiotów, nie złożył również deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do właściwego podmiotu. Przedsiębiorstwo składając natomiast deklarację o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie, wyraźnie zadeklarowało, że wytworzy lub przetworzy je we własnym gospodarstwie. Zdaniem organu, jeżeli producent nie przewidywał wykorzystywania produktu we własnym gospodarstwie, a potwierdził powyższe w uzasadnieniu odwołania od decyzji, winien był zawrzeć stosowną umowę z zatwierdzoną pierwszą jednostką przetwórczą względnie z zatwierdzonym podmiotem skupującym, a następnie złożyć rzepak do jednego z ww. podmiotów. Spółka A. w P. występująca jako pierwsza jednostka przetwórcza i zarazem podmiot, który deklaruje wykorzystanie lub przetworzenie roślin energetycznych na cele energetyczne we własnym gospodarstwie nie ma możliwości zawarcia umowy w ramach tej samej firmy, gdyż powyższe należałoby uznać jako umowę zawartą z samym sobą, co jest sprzeczne z przepisami regulującymi obrót gospodarczy. Zdaniem organu doszło do ewidentnej sprzeczności stanowisk producenta, który z jednej strony deklaruje wykorzystanie lub przetworzenie roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie, a z drugiej wskazuje na niezgodne z deklaracją przeznaczenie surowca. Zwłaszcza, że w odwołaniu podniesiono, iż sprzedaż produktu nastąpi na zewnątrz. Organ II instancji stwierdził, że przedsiębiorstwo winno być zorientowane w przepisach regulujących kwestię przyznawania płatności do upraw roślin energetycznych w stopniu wystarczającym do poprawnego prowadzenia tej działalności. Tym bardziej, że spółka złożyła oświadczenie co do znajomości zasad przyznawania płatności. Dyrektor podniósł, iż wnioskodawca ma obowiązek złożenia stosownej deklaracji co do ilości zebranych roślin energetycznych, podlegającej weryfikacji przez wojewódzkiego inspektora jakości handlowej. Z kolei w myśl art. 25 ust. 2 lit. b rozporządzenia 1793/2003 z dnia 29.1 0.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (DZ. Urz. UE L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.), wnioskodawcy zlecają ważenie wszystkich zebranych surowców właściwemu organowi i prowadzą odrębną inwentaryzację wykorzystywanych surowców oraz produktów i produktów ubocznych powstałych w takim procesie przetwórczym. Organ odwoławczy stwierdził, że producent obowiązku tego nie dopełnił, w związku z czym przyjęto, iż nie została potwierdzona pierwotnie deklarowana ilość roślin energetycznych, a tym samym powierzchnia stwierdzona wyniosła 0. Powołując się na art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz biorąc pod uwagę ustalenia co do stwierdzonej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekraczającą 50 %, wydano decyzje odmowną oraz zastosowano sankcję w wysokości [...]. Organ II instancji zaznaczył, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, są obowiązane przedstawiać dowody oraz udzielać wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W przedmiotowej sprawie strona nie udowodniła, iż została wprowadzona w błąd przy składaniu deklaracji o wykorzystaniu lub przetworzeniu roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie, co więcej nie wykazała również na czym miałaby polegać zmiana interpretacji przepisów prawa regulujących kwestię przyznania płatności do upraw roślin energetycznych przez ARIMR, na co wskazuje treść maila załączonego do odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Bydgoszczy Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 i art.9 K.p.a. W ocenie skarżącej organy nie dokonały ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, jak również nie wyjaśniły faktu istnienia luki prawnej w przepisach dotyczących płatności do roślin energetycznych. Zdaniem skarżącej ustawodawca nie przewidział wzoru deklaracji dla podmiotów ubiegających się o sporną płatność. Strona zaznaczyła, iż deklaracja nie przewiduje wykorzystania przetworzonych roślin energetycznych na potrzeby własne, przy czym dotyczy wykorzystania nasion oleistych jako materiału do wytwarzania energii bądź biopaliwa na miejscu w gospodarstwie. Autor skargi zauważył, iż argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko, iż ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie uwzględnia sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, tj. że o płatność ubiega się podmiot będący równocześnie producentem roślin energetycznych, jednostką przetwórczą oraz sprzedawca produktu finalnego w ramach jednego podmiotu. Skarżąca podkreśliła, że w ramach tej samej firmy jest zatwierdzonym podmiotem skupującym rośliny energetyczne oraz zatwierdzoną pierwszą jednostką przetwórczą. Konkluzja skargi jest taka, że przez niekompletność przepisów, Przedsiębiorstwo A. pozbawione zostało możliwości skorzystania z przywileju jakie daje ustawa o dopłatach do roślin energetycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spór sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej Spółce przysługuje płatność do upraw roślin energetycznych. Zagadnienie płatności do upraw roślin energetycznych zostało uregulowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Komisji Wspólnot Europejskich (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE.L.2004.345.1). Podkreślić należy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., co wynika z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44 poz. 262), zgodnie z którym "Do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. "Rolnikowi, który spełnia warunki określone w rozdziale 8 rozporządzenia nr 1973/2004, przysługuje płatność do upraw roślin energetycznych, z tym że: 1) umowa, o której mowa w art. 26 rozporządzenia nr 1973/2004, powinna być zawarta z podmiotem skupującym albo pierwszą jednostką przetwórczą, które zostały zatwierdzone w rozumieniu tego rozporządzenia; 2) płatność przysługuje również w przypadkach, o których mowa w art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004; 3) ilość roślin energetycznych, którą wnioskodawca: a) dostarczył do zatwierdzonych podmiotów, o których mowa w pkt 1, lub b) wykorzystał lub przetworzył na cele energetyczne w gospodarstwie - jest równa co najmniej plonowi reprezentatywnemu." Przechodząc na grunt przepisów prawa wspólnotowego należy wskazać, że zgodnie art. 24 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 "Na areałach objętych pomocą można uprawiać wszelkie surowce rolne, pod warunkiem że są one przeznaczone przede wszystkim do wykorzystania w produkcji produktów energetycznych na warunkach określonych w ust. 2-8." Ponadto na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) "1. Produkcja surowców, o których mowa w art. 24, jest przedmiotem umowy zgodnie z art. 90 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i na warunkach ustalonych w niniejszym rozdziale. 2. W drodze odstępstwa od ust. 1, na lata przed pierwszym zbiorem upraw innych niż uprawy jednoroczne wnioskodawcy mogą w drodze pisemnego oświadczenia zobowiązać się do zasądzenia w trakcie danego roku i wykorzystania zebranych surowców do produkcji produktów energetycznych." Z powyższej regulacji wynika, że płatność przysługuje, gdy producent 1) zawrze stosowną umowę na dostawę surowców energetycznych z pierwszą jednostką przetwórczą względnie z zatwierdzonym podmiotem skupującym albo 2) wykorzystuje lub przetwarza rośliny energetyczne na cele energetyczne we własnym gospodarstwie. Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Spółka ubiegała się o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych, które zostaną zebrane i wykorzystane na cele energetyczne w gospodarstwie. W aktach administracyjnych znajduje się deklaracja złożona przez skarżącą, w której zadeklarowała wykorzystanie lub przetwarzanie roślin energetycznych na cele energetyczne w gospodarstwie. Zauważyć należy, iż w takiej sytuacji zastosowanie ma art. 10 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, na podstawie którego: "1. Wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych dokonuje zważenia lub pomiaru surowców, o którym mowa w art. 25 ust. 2 lit. b rozporządzenia 1973/2004, na pisemny wniosek wnioskodawcy. 2. Datę i miejsce dokonania czynności, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych ustala z wnioskodawcą. 3. Wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych potwierdza dokonanie czynności, o których mowa w ust. 1, w deklaracji określonej w art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004, podając datę i miejsce dokonania tych czynności oraz masę lub objętość surowców. 4. Za dokonanie czynności, o których mowa w ust. 1, pobiera się opłaty. 5. Minister właściwy do spraw rynków rolnych określi, w drodze rozporządzenia, stawki opłat za dokonanie czynności, o których mowa w ust. 1, mając na względzie zakres i rodzaj czynności." Powyższe przepisy prawa krajowego są dopełnieniem regulacji zawartej w art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004, zgodnie z którym "1. Wnioskodawcy używają w gospodarstwie: a) surowca w ilości co najmniej równej plonom reprezentatywnym, o których mowa w art. 26; lub b) w odniesieniu do surowca, dla którego nie ustanowiono plonów reprezentatywnych, całkowitej ilości zebranych surowców. Państwa członkowskie wprowadzają odpowiednie środki kontroli, aby zapewnić zgodność ze zobowiązaniem przewidzianym w ust. 1 lit. b). 2. W terminie, który zostanie ustalony przez państwa członkowskie, wnioskodawcy przedkładają właściwym organom deklarację zbiorów zawierającą co najmniej następujące informacje: a) datę zbiorów; b) ilości zebranych surowców. 3. W przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności lub zdarzenia siły wyższej przewidzianych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wnioskodawca może, zgodnie art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, poinformować właściwy organ, że nie będzie w stanie zebrać lub wykorzystać wszystkich lub części surowców, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu. Właściwy organ może po otrzymaniu wystarczających dowodów na wystąpienie takich wyjątkowych okoliczności pozwolić na zmianę ilości, które mają być wykorzystane w gospodarstwie." Z przywołanego art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia jednoznacznie wynika, że państwo członkowskie ma obowiązek stosować "odpowiednie środki kontroli", w tym niewątpliwie mieszczą się obowiązki w zakresie ustalenia ilości surowców do wykorzystania w gospodarstwie. W tym miejscu należy zauważyć, iż wobec złożenia deklaracji bez potwierdzenia przez właściwego inspektora dokonania czynności zważenia surowców, organ wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia tego braku. Strona skarżąca jednak tego warunku nie spełniła, nie przedłożyła stosownego dowodu. Konsekwencją powyższego była odmowa przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Podkreślić należy, że podmiot ubiegający się o płatności ma obowiązek spełnić wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. Niedopełnienie zatem ww. wymogu skutkuje brakiem prawa do tej płatności. W przedmiocie argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] odnośnie nieustosunkowania się przez organ do żądania przedłużenia terminu do uzupełnienia ww. braku, należy stwierdzić, że nie może stanowić on podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Otóż rzeczywiście w odpowiedzi na wezwanie organu o usunięcie braków w deklaracji dot. roślin energetycznych strona skarżąca pismem z dnia [...] zwróciła się o przesunięcie terminu do dopełnienia tego obowiązku do dnia [...]. Wprawdzie brak pozytywnej odpowiedzi na ten wniosek, jednakże zauważyć należy, że organ I instancji wydał decyzję dopiero [...], a zatem po dacie wyznaczonej przez stronę na uzupełnienie braku. W tej sytuacji nie było żadnych przeszkód, aby Spółka uzupełniła braki w terminie przez siebie wskazanym, tj. do dnia [...]. Podkreślić należy, że we wskazanym terminie przez organ, jak również w terminie podanym przez Spółkę oraz na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie usunęła braków. Sąd zauważa, że analiza treści art. 24 i art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz przepisów ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że ilość surowca w każdym przypadku powinna mieć potwierdzenie przez podmiot zewnętrzny, tj. albo przez zawarcie umowy z pierwszą jednostkę przetwórczą względnie z zatwierdzonym podmiotem skupującym (art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 1973/2004), a z której to umowy wynikałaby ilość surowca, albo potwierdzenie przez inspektora jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (art. 10 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Sąd zauważa, że brak stosownej umowy z podmiotem zewnętrznym oraz brak potwierdzenia ilości surowca przez właściwy organ stwarza stan, w którym strona skarżąca sama sobie potwierdza ilość surowca i tym samym uznaje, że wypełniła wszystkie warunki do otrzymania płatności do upraw roślin energetycznych. Praktycznie stanowisko strony skarżącej sprowadza się do stanu, w którym nikt nie weryfikowałby ilości surowca, a deklaracja wnioskodawcy byłaby nie do skontrolowania. Podkreślić należy, że - wbrew zarzutom skargi - Sąd nie znajduje żadnej luki prawnej w regulacji przyznawania płatności do roślin energetycznych mając na uwadze zarówno prawo krajowe jak i wspólnotowe. Wręcz należy stwierdzić, że regulacje te w pełni wypełniają cele płatności i zapewniają przyznanie płatności w zakresie weryfikowalnej ilości surowca. W każdym zatem przypadku, w którym producent ubiega się o płatności wymagane jest potwierdzenie ilości surowca przez podmiot zewnętrzny. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił. L. Kleczkowski H. Adamczewska - Wasilewicz M. Łent