III OSK 2386/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w G. i J.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 792/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w G. i J.K. na akt Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 maja 2024 r., nr WIOS-KATOW 322/2023 w przedmiocie protokołu kontroli w zakresie gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 8 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 792/24 odrzucił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w G. i J. K. (dalej: "skarżący") na protokół kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 16 maja 2024 r., nr WIOS-KATOW 322/2023 w przedmiocie odpadów. W uzasadnieniu postanowienia Sądu I. instancji wskazano, że skarga na protokół kontroli podlegała odrzuceniu jako nieobjęta kognicją sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 792/24 wywiedli skarżący, reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) "PostAdmU" w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 "PostAdmU" w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 "PostAdmU", przejawiające się w mylnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że protokół kontroli WIOŚ, którym stwierdzone zostały konkretne ustalenia stanu faktycznego, stwierdzone na podstawie tych ustaleń naruszenia oraz którym zastosowano sankcję w postaci pouczenia za stwierdzone naruszenia, nie stanowi innego niż określone wart. 3 § 2 pkt 1-3 "PostAdmU" aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w treści protokołu WIOŚ w przedmiotowej sprawie na stronie 13 w części opisanej jako "Popełnione wykroczenia i zastosowane sankcje" organ wydający akt o nazwie protokół kontroli zastosował w nim sankcję w postaci upomnienia w oparciu o ustalenia protokołu kontroli i akt ten na mocy art. 3 § 2 pkt 4 "PostAdmU", podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego i jej organu w osobie Prezesa Zarządu i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i wobec tego jest to czynność z zakresu administracji publicznej i dotyczy praw i obowiązków skarżącej spółki wynikających z przepisów prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) "PostAdmU" w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 "PostAdmU" w zw. z 11 i 12 ustawy o inspekcji ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że protokół kontroli WIOŚ, w którego treści stwierdzone zostały konkretne uchybienia w. działalności skarżącej spółki i którym zastosowano sankcję w postaci pouczenia z uwagi na te naruszenia, a więc błędne przyjęcie że jest to akt który w swej treści nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej spółki i reprezentującego ją Prezesa Zarządu wynikających z przepisów prawa, podczas gdy tak sformułowana treść aktu nazwanego protokołem kontroli w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej spółki i z jednej strony stanowi stwierdzenie faktów jakie miał rzekomo ustalić organ i jednocześnie stanowi stwierdzenie naruszeń i zastosowanie sankcji, co stanowi władcze i jednostronny ukształtowanie sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu i jej członka zarządu. Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty i twierdzenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Uwzględnienie istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie oraz komplementarny charakter zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, uzasadniało ich łączne rozpoznanie. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym zaistniała również konieczność łącznego ich rozpoznania. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniu WSA w Gliwicach uznał, że protokół kontroli, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (aktualny t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 425) nie zawiera się w określonym w art. 3 § 2 pkt 1–9 oraz § 3 p.p.s.a. zakresie właściwości sądów administracyjnych. Z kolei zdaniem skarżących kasacyjnie protokół kontroli stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie istota sporu prawnego sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy protokół czynności kontrolnych podlega kognicji sądów administracyjnych. Akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 3). Innymi słowy, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., II OSK 1981/21, LEX nr 3757186). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Podkreślenia wymaga, że akt ten ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Innymi słowy, na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli zostaje ustalony pewien stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ocenę wyrażoną w wyroku NSA z 4 czerwca 2019 r., II OSK 1865/17 (LEX nr 2691866), zgodnie z którą: "Protokół kontroli jest dokumentem podsumowującym wyniki kontroli (...). Natomiast sam protokół może być sporządzony w późniejszym terminie, ponieważ, nie jest już czynnością kontrolną, a jedynie utrwaleniem przebiegu kontroli.". Aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może (...) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Celem powyższego zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19.05.2023 r., II SA/Gl 157/23, LEX nr 3568820). Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 19.09.2023 r., III OSK 2706/21, LEX nr 3615838). Prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli (por. wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1239/21, LEX nr 3429706). Zawarta na s. 13 protokołu kontroli nr 322/2023 wzmianka o stwierdzeniu nieprawidłowości oraz zastosowanym pouczeniu nie zmienia tej oceny. Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest m.in. do nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia przeciwko środowisku określone w przepisach odrębnych. Fakt zastosowania określonej sankcji wobec kontrolowanego powinien zostać udokumentowany w protokole kontroli. Poczyniona w niniejszej sprawie wzmianka stanowi potwierdzenie pewnego faktu, który miał miejsce, a nie potwierdzenie prawa tj. obowiązku lub uprawnienia. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie protokołem kontroli nie zastosowano sankcji pouczenia za stwierdzone naruszenia, tylko udokumentowano jej zastosowanie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl).