I OSK 2184/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 418/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 2019 r. nr PR4.6400.34.2019.3.GLVG w przedmiocie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 418/20, na skutek skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: skarżący), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) uchylił decyzję Ministra Finansów z 31 grudnia 2019 r., nr PR4.6400.34.2019.3.GLVG (dalej: zaskarżona decyzja) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Finansów z 20 maja 2019 r., nr PR3.6400.61.2017.12.ZAR (dalej: sporna decyzja), którą stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 33/392 części w prawie własności nieruchomości w W., ul. [...], dawnej oznaczonej hip. [...], wchodzącej obecnie w skład całości lub części działek nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], bez księgi wieczystej, za utratę których na mocy postanowień Układu między Rzeczpospolitą Polską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącego odszkodowania interesów szwajcarskich zawartego 25 czerwca 1949 r. (wejście w życie 17 maja 1950 r.), przyznano odszkodowanie A. F., J. F. oraz R. F.; stwierdzono, że utrata tych praw powoduje wygaśnięcie w odpowiednim zakresie uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, określonych w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (obecnie: Minister Finansów) zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa) w związku z art. 6 oraz art. 7 kpa, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ naruszył zasadę praworządności prowadząc postępowanie pomimo braku jednoznacznego i precyzyjnego określenia jego przedmiotu, podczas gdy przedmiot postępowania został wskazany przez organ prawidłowo, tj. zgodnie z wymogami określonymi przez przepisy prawa materialnego; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie pozyskania informacji dotyczących aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości, podczas gdy organ podejmował wszelkie czynności do których był zobligowany, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (wydania decyzji administracyjnej), natomiast uzyskanie powyższych wiadomości pozostaje poza podstawowym przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ i nie jest konieczne do prawidłowego podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia; (3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 80 kpa poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji przez organ nastąpiło w sposób wykraczający poza granice określone zasadą swobodnej oceny dowodów, podczas gdy ocena znaczenia i wartości poszczególnych dowodów w sprawie, została przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu zebranego materiału dowodowego, natomiast z pominięciem okoliczności, co do których gromadzenia organ nie był bezwzględnie zobowiązany (aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości); (4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 2 kpa oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109; dalej rozporządzenie wykonawcze), poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że brak określenia w decyzji organu aktualnych oznaczeń geodezyjno-katastralnych nieruchomości skutkuje jej kwalifikowaną wadą, podczas gdy umieszczanie powyższych informacji nie jest obowiązkowe (nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji), a tym samym ich zawarcie albo nie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia organu. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: (1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65; dalej ustawa z 9 kwietnia 1968 r.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla wydania decyzji konieczne jest poczynienie ustaleń w odniesieniu do aktualnych danych geodezyjnych czy wieczystoksięgowych nieruchomości (pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że z uwagi na charakter prawny decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 1968 r. (decyzja deklaratoryjna), gromadzenie tego typu danych w sposób oczywisty wykracza poza zakres ustawowych zadań organu, wynikających z tych przepisów; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym (zbyt szerokim) określeniu przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., wyrażającym się koniecznością pozyskania oraz przyporządkowania historycznych oznaczeń nieruchomości oznaczeniom współczesnym, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie wystąpienia "stanu przejścia" historycznie określonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w związku z zawarciem odpowiedniej międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych (konkretnego układu indemnizacyjnego). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi poprzez jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący przedstawił argumenty mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Nieskuteczne są zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, wskazujące na błędne uznanie przez WSA naruszenia przez organ wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 ppsa, skargę kasacyjną należy oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec sądu I instancji przy wykazaniu, że sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. W myśl art. 2 tej ustawy, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W § 2 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że decyzja stanowiąca podstawę wpisu tytułu własności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. Przy czym użyte w tym przepisie sformułowanie "w miarę możliwości" należy odnosić jedynie do oznaczeń dotyczących lokalizacji nieruchomości, tj. danych adresowych - ulicy i numeru nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości, przedmiot postępowania nie został określony w spornej decyzji z 20 maja 2019 r. w wystarczający sposób. Określenie przedmiotu postępowania w decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych – jak wskazuje podstawa prawna tej decyzji, tj. art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. – służy temu, by decyzja ta stanowiła podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej musi być na tyle precyzyjne, aby możliwe było jej prawidłowe wykonanie. Z sentencji spornej decyzji nie wynika natomiast konkretnie w odniesieniu do których działek w jakiej części Skarb Państwa ma być wpisany do księgi wieczystej, skoro w orzeczeniu tym stwierdzono "przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 33/392 części w prawie własności nieruchomości w W., ul. [...], dawnej oznaczonej hip. [...], wchodzącej obecnie w skład całości lub części działek nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], bez księgi wieczystej". Użycie sformułowania nieruchomość "wchodząca obecnie w skład całości lub części działek" jest nieprecyzyjne, gdyż nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, w skład której z obecnych działek ww. nieruchomość wchodzi w całości, a w skład której tylko w części. Rację ma skarżący, że z uwagi na to, iż przedmiot rozstrzygnięcia w spornej decyzji nie jest wystarczająco oznaczony, to wykonanie tej decyzji wymagałoby ustalenia przez jej adresata, jakim dzisiejszym działkom, w jakich konkretnie częściach odpowiada dawna nieruchomość hipoteczna. To zaś oznaczałoby, że to adresat decyzji miałby dookreślić przedmiot rozstrzygnięcia w oparciu o własne ustalenia, co jest niedopuszczalne. W konsekwencji bowiem wpis w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa dokonywany byłby nie na podstawie decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. i w § 1 rozporządzenia wykonawczego, lecz na podstawie ustaleń faktyczno-prawnych adresata tej decyzji. Natomiast podniesiona przez WSA kwestia braku wskazania w sentencji spornej decyzji danych co do powierzchni nieruchomości, jej położenia i granic ma znaczenie wtórne dla ustalenia, która z wymienionych w tym orzeczeniu działek pochodzi w całości z dawnej hipoteki, zaś która w części, a to zaś nie wynika z sentencji spornej decyzji i wobec tego nie jest wiadome, w jaki sposób miałby być ujawniony w aktualnych księgach wieczystych udział Skarbu Państwa w wysokości 33/392 części w prawie własności nieruchomości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.