II OSK 177/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 197/21 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2020 r. nr PEA-X.7723.14.2020 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., II SA/Lu 197/21, oddalił skargę M. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 28 grudnia 2020 r., nr PEA-X.7723.14.2020, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z 6 listopada 2020 r. ZNAK: PNB.E.520/10/181026/20, którym odmówiono uznania wniesionych zarzutów w prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z 24 września 2020 r., znak: PNB.E.520/10/20, postępowaniu egzekucyjnym za zasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ograniczenie się przez Sąd I instancji jedynie do rozpoznania zarzutów skargi nie zaś do zbadania sprawy (m.in. rozpoznania zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania) pomimo, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co doprowadziło do pominięcia przez Sąd I instancji istotnych nieprawidłowości, które wystąpiły na etapie postępowania przed organem I instancji; 2. art. 33 § 1 ust. 3 i art. 27 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie uchylenia postanowień obu instancji pomimo: a) okoliczności niezawarcia w tytule egzekucyjnym stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny; b) okoliczności, że z doręczonego skarżącemu pisma nie wynika, iż w istocie mamy do czynienia z odpisem tytułu wykonawczego, na dokumencie znajdują się bowiem oryginalne podpisy, a napis mówiący, że to odpis tytułu wykonawczego sporządzono bez wskazania kto jest jego autorem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika nie zawiera właściwego przytoczenia podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał dostatecznie precyzyjnie, które z zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały podzielone na zarzuty o charakterze materialnym i procesowym. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej przy sformułowanych zarzutach, nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustanowiona tym przepisem zasada niezwiązania granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Braku odniesienia się przez Sąd I instancji do części zarzutów, czy też sposobu w jaki sąd ten odniósł się do stawianych w skardze zarzutów nie można zwalczać przez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 7 maja 2013 r. II FSK 2519/11, z 12 marca 2013 r. II OSK 2590/12, z 14 lutego 2013 r. II GSK 1113/12). Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie, należy zatem wskazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub przekroczył granice danej sprawy, albo że w okolicznościach tej sprawy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. Natomiast skarżący kasacyjnie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do rozpoznania zarzutów skargi nie zaś do zbadania sprawy, co z kolei zdaniem skarżącego kasacyjnie miało doprowadzić do pominięcia istotnych nieprawidłowości, które wystąpiły na etapie postępowania przed organem I instancji, w żaden sposób nie wyjaśnił do pominięcia jakich istotnych nieprawidłowości doszło ani w jaki sposób zarzucane Sądowi I instancji zaniechanie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu zaś do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 33 § 1 ust. 3 i art. 27 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2020 r., poz. 1427; dalej: u.p.e.a.), podkreślić należy, że rację ma Sąd I instancji wskazując, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 29 lipca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 29 lipca 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne oraz egzekucja administracyjna zostały wszczęte po tej dacie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w ramach omawianego zarzutu kasacyjnego autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie "art. 33 § 1 ust. 3 u.p.e.a.", podczas gdy art. 33 § 1 u.p.e.a. w aktualnym brzmieniu nie zawiera żadnych jednostek redakcyjnych w postaci ustępów. Z kolei drugi z powołanych przepisów, tj. art. 27 § 1 u.p.e.a. w ramach § 1 zawiera dalsze jednostki redakcyjne w postaci punktów, które nie zostały jednak przywołane przez skarżącego kasacyjnie. Tymczasem to do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Wymogu tego nie spełnia omawiany zarzut. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie wskazał, że ustawa w brzmieniu, mającym zastosowanie w niniejszym postępowaniu, nie przewiduje w art. 33 jako podstawy wniesienia zarzutów niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., ani niewykonalości obowiązku. Art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym po dniu 29 lipca 2020 r.) stanowi bowiem, że zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast to w art. 33 § 2 u.p.e.a. określony został katalog zamknięty zarzutów, które mogą być wniesione w ramach tego środka zaskarżenia. Pośród nich nie został jednak wymieniony zarzut dotyczący tytułu wykonawczego, a to oznacza, że nie może być poddany kontroli sądu tytuł wykonawczy w ramach skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zakres rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu wyznaczył zakres kontroli sądu, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazuje, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 może być badane w postępowaniu w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zarzutów. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.