II OZ 805/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 758/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 22 lipca 2024 r. nr 690/ZP/24 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, po rozpoznaniu odwołania M.N. (dalej: "skarżący") od decyzji Burmistrza Miasta Zalewa z dnia 23 lutego 2024 r. nr 15/23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nN wraz z szafkami pomiarowymi na częściach działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina Zalewo, decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. nr 690/ZP/24, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na tę decyzję złożył skarżący, wnosząc także o wstrzymanie jej wykonania. Skarżący w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazał, że jej wykonanie pozwoli uzyskać inwestorowi kolejną decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a w dalszej kolejności inwestor dokona zgłoszenia budowy linii, co będzie uprawniało go do wykonania na terenie nieruchomości skarżącego robót budowlanych umożliwiających realizację kwestionowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 758/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wskazał Sąd skarżący nie wykazał, aby wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był zasadny w świetle przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Taki skutek wywołuje dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można było stwierdzić na tym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w majątku skarżącego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zarzucając Sądowi naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu. Zdaniem skarżącego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega wykonaniu, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana w oparciu o decyzję lokalizacyjną. Ponadto tak jak pozwolenie na budowę decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie nakłada na inwestora żadnego obowiązku. W konsekwencji Sąd błędnie utożsamił możliwość wykonania decyzji z nałożeniem na stronę obowiązku. W uzasadnieniu zażalenia wskazano także, że z uwagi na niedopuszczalność badania samej decyzji lokalizacyjnej na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, stosownie do art. 61 § 1 P.p.s.a., że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że przedmiotem ochrony tymczasowej w rozumieniu tego przepisu, mogą być takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Zaś wykonanie aktu administracyjnego polega na spowodowaniu w sposób dobrowolny lub doprowadzeniu w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Aczkolwiek każdy akt administracyjny podlega wykonaniu, jednakże nie każdy kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania w sensie materialnym. Zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, skutków takich nie wywołuje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cel takiej decyzji ogranicza się więc do określenia, czy zamierzenie inwestycyjne z uwagi na planistyczne przeznaczenie terenu może w ogóle być zlokalizowane na tym terenie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu nie rodzi praw do terenu, nie przesądza, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane, w szczególności nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Takie skutki może wywierać dopiero udzielenie zgody budowlanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej w odrębnym postępowaniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w tym decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. postanowienia NSA z dni: 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OZ 595/17, Lex nr 2302919; 7 października 2015 r. sygn. akt II OZ 949/15, Lex nr 1815687; 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OZ 289/18, Lex nr 2494703). Odnosząc się do twierdzeń wniosku oraz uzasadnienia zażalenia, stwierdzić trzeba, że możliwość wystąpienia z takim wnioskiem przez inwestora, dysponującego ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wywołuje takich skutków. Również obawa, że w przyszłości będą mogły zostać podjęte inne akty administracyjne, które umożliwią realizację inwestycji, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a. już na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Możliwość spowodowania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w postaci niedogodności w korzystaniu z nieruchomości, na której w przyszłości może zostać usytuowana sieć elektroenergetyczna kablowa nie wynika z zaś z wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między decyzją, której wstrzymania wykonania domaga się skarżący, a zmianami, które mogą w związku z jej wykonaniem nastąpić w przyszłości. Podjęta próba wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, czy ich uprawdopodobnienia przez pełnomocnika w okolicznościach tej sprawy nie miała kluczowego znaczenia dla załatwienia wniosku w sposób odmowny. O nieuwzględnieniu wniosku zadecydował, jak już wskazano, charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która ze swej istoty nie rodzi skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., zaś tylko decyzje, których skutkiem wykonania jest wywołanie niebezpieczeństw lub zagrożeń podanych w tym przepisie, mogą podlegać wstrzymaniu. Należy także podkreślić, że sąd administracyjny oceniając zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do weryfikacji zarzutów kwestionujących jej legalność. O naruszeniu prawa i skutkach jego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Z powyższych względów argumentacja skarżącego wskazująca na niemożność badania poprawności wydania decyzji lokalizacyjnej na etapie udzielania pozwolenia na budowę nie miała znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. O ile w przyszłości takie postępowanie zostanie wszczęte skarżący będzie miał możliwość w jego ramach przedstawiania swoich twierdzeń i realizacji żądań. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.