II SA/Sz 644/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 23 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z dnia 6 maja 2019 r. S. M. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwany dalej: "Organem") o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z przyczyn politycznych. 2. Decyzją z dnia 2 września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o działaczach") Organ odmówił Skarżącemu stwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ uznał, że nie ma podstaw do potwierdzenia spełnienia przesłanek z przepisów ustawy o działaczach. 3. Skarżący zakwestionował ww. decyzję składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2020 r. Skarżący, zastępowany przez pełnomocnika, zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego w ww. sprawie, do czasu zakończenia gromadzenia dokumentacji. 5. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r., działając na postawie art. 98 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie na wniosek Skarżącego. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi Strony w dniu 22 lutego 2020 r. i jest ono ostateczne. 6. Decyzją z dnia 23 maja 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach, Organ umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało zawieszone na wniosek Skarżącego, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało zawieszone w dniu 6 lutego 2020 r., a trzyletni okres upłynął dnia 6 lutego 2023 r. Podkreślił, że między zawieszeniem postępowania, a upływem trzyletniego terminu Skarżący nie zwrócił się o podjęcie postępowania. Organ uznał, że żądanie ponownego rozpoznania spawy zostało wycofane i w konsekwencji postępowanie winno zostać umorzone. 7. Skarżący, zastępowany przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu z dnia 23 maja 2023 r. wnosząc o: - uwzględnienie skargi w całości przez Organ, na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: "p.p.s.a.), w trybie samokontroli i podjęcie zawieszonego postępowania, i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, - uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. i nakazanie wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Ponadto Skarżący wskazał, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Wydanej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1). art. 98 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu skutkującą przyjęciem, iż Strona która zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania po upływie trzech lat od daty wydania postanowienia a przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania, żądała wycofania wszczęcia postępowania, 2). art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności, iż Skarżący złożył w dniu 11 maja 2023 r. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, a zatem przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, 3). art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa wskutek przyjęcia fikcji prawnej, iż Skarżący zażądał wycofania wszczęcia postępowania, w sytuacji w której złożył wniosek o podjęcie postępowania. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł, że Organ pominął w sprawie okoliczność, iż 11 maja 2023 r. Skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, przedkładając dokumentację archiwalną w sprawie. Powyższa okoliczność powoduje, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wycofał żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego. Norma art. 98 § 2 k.p.a. winna być interpretowana w ten sposób, iż jeżeli strona postępowania złoży wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie przez organ, postępowanie winno być zakończone wydaniem merytorycznej decyzji zamiast umorzenia postępowania w sprawie. Jest to tym bardziej zasadne, bowiem Strona nie miała wpływu na termin zakończenia gromadzenia dokumentacji archiwalnej mającej znaczenie w sprawie. Nawet gdyby przyjąć argumentację Organu, to należy zwrócić uwagę na przepis art. 145 § 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż Sąd uchyla decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż jedną z podstaw wznowienia postępowania jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Bezspornie dowody przedłożone przez Skarżącego przy piśmie z dnia 12 maja 2023 r. stanowią takowe okoliczności. Winny one być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), w związku ze spełnieniem przesłanek w nim przewidzianych. 10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.) W doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony bowiem w treści wskazanego przepisu termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643-647, a także wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1389/22). 11. W badanej sprawie nie jest sporne, iż postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 r. Organ, na wniosek Skarżącego z dnia 27 stycznia 2020 r., zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z przyczyn politycznych. Bezspornie w postanowieniu o zwieszeniu postępowania Organ pouczył Skarżącego o treści art. 98 § 2 k.p.a., czyli o skutkach niedochowania trzyletniego terminu, o którym mowa w ww. przepisie. W ocenie Sądu, wobec braku działania Skarżącego w ustawowym terminie i tym samym upływu trzyletniego terminu, zasadnie decyzją z dnia 23 maja 2023 r. Organ umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji z dnia 2 września 2019 r. Sąd uznaje za nietrafne zarzuty skargi, którymi Skarżący kwestionował ustaloną przez Organ okoliczność upływu trzyletniego terminu do zgłoszenia żądania o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. winien być liczony od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 543/10; z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17; z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1143/19; z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2940/19; z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1872/18; z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 757/22). W zaistniałej sytuacji Organ prawidłowo przyjął, iż skoro w sprawie postępowanie zostało zawieszone w dniu 6 lutego 2020 r., to trzyletni okres, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., upłynął dnia 6 lutego 2023 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika tymczasem, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, pełnomocnik Skarżącego nadał w dniu 12 maja 2023 r. (stempel urzędu pocztowego na kopercie, k. 95). Pomiędzy zawieszeniem postępowania, a upływem trzyletniego terminu Skarżący nie zwrócił się o podjęcie postępowania. Oznacza to, że upływ trzyletniego terminu, liczony od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek strony, nastąpił w kontrolowanej sprawie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 366/19). Upływ trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. bez zainicjowania przez stronę kontynuacji postępowania w tym okresie, prowadzi do umorzenia postępowania. Takie bierne zachowanie strony, traktowane jest jako skuteczne wycofanie żądania inicjującego owe postępowanie. W związku z tym Sąd nie podziela stanowiska skargi, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że Skarżący wycofał żądanie wszczęcia postępowania odwoławczego. Jeżeli strona złoży wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., ale przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę przez organ, to postępowanie takie winno być zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). 12. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, Organ prawidłowo zastosował przepis z art. 98 § 2 k.p.a., stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia tego artykułu, jak też art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił. Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.