IV SAB/Wr 429/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. reprezentowanej przez przedstawicielkę ustawową H. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 zł (trzy tysiące złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 29 VIII 2023 r. małoletnia A. Z. (obywatelka U.), reprezentowana przez przedstawicielkę ustawową H. Z. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, strona ostatni raz wjechała do P. w dniu 10 III 2019 r. na podstawie ruchu bezwizowego. W dniu 14 V 2019 r. strona złożyła w siedzibie organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 14 XI 2019 r. Po upływie wyznaczonego terminu strona, pismem z dnia 29 VI 2023 r. wniosła ponaglenie. Organ, pismem z 29 IX 2023 r., wezwał stronę do przedłożenia w terminie 30. dni określonej dokumentacji. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł, wymierzenia organowi grzywny, rozpatrzenia skargi w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Jakkolwiek od momentu wpływu do organu wniosku (14 V 2019 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (29 XI 2023 r.) minęło ponad 50 miesięcy, to jednak pod kątem przewlekłości można oceniać wyłącznie okres do dnia 15 IV 2022 r., a więc do dnia wejścia w życie art. 100c ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Powołany przepis zawiesił bowiem bieg terminów załatwienia spraw dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Biorąc więc pod uwagę okres od momentu złożenia wniosku (14 V 2019 r.) do chwili wejścia w życie art. 100c powołanej ustawy (15 IV 2022 r.), a więc okres 35 miesięcy, należy też uwzględnić, że ustawowy termin załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi do 60 dni (zob. art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach, Dz.U. z 2023 r., poz. 519). W rezultacie usprawiedliwione jest stwierdzenie, że organ pozostawał w przewlekłości wynoszącej ponad 30 miesięcy. Na marginesie nadmienić wypada, że w toku toczącego się postępowania zmieniały się przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. W okresie do 28 I 2022 r. termin jej załatwienia wyznaczały regulacje ogólne zawarte w art. 35 § 3 kpa i wynosił on maksymalnie 2 miesiące. Zaś z dniem 29 I 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), która wprowadziła zasadniczo jako maksymalny 60-dniowy termin do załatwienia sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Jak bowiem wynika z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W rezultacie uznać trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ dysponował w sumie aż 4-miesięcznym terminem załatwienia sprawy, co jednak nie ma istotnego znaczenia, biorąc pod uwagę skalę przewlekłości stwierdzonej w sprawie. Jakkolwiek organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa, to jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, że rodzi on skutek w postaci braku przewlekłości. Sąd zwraca uwagę, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 kpa powinno być uzasadnione okolicznościami konkretnej sprawy. Nie mogą to zaś być okoliczności o charakterze ogólnym czy związanym z organizacją pracy organu. W okolicznościach konkretnego przypadku organ już na wstępie postępowania wyznaczył półroczny termin załatwienia sprawy, powołując się ogólnie na konieczność analizy dokumentacji oraz dużą ilość spraw. Tego rodzaju działanie nie znajduje uzasadnienia w funkcji, jaką z założenia pełnić ma instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy z art. 36 kpa, stanowiąc w istocie jej nadużycie. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy, przeprowadzone dotąd czynności oraz dotychczasowy okres zwłoki. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków cudzoziemców w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, w 2020 r. – 30 226, w 2021 r. – 45 328, zaś w 2022 r. – 49 498. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji tak znaczących opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Stwierdzony w sprawie ponad 30-miesięczny okres przewlekłości wielokrotnie przekracza maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu zasadniczo statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, tak więc skargę w tym zakresie należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.