II SAB/Kr 13/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lipca 2022 r. oddala skargę. UZASADNIENIE A. F. złożył do Wojewody Małopolskiego pismo datowane na 6 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 15 lipca 2022 r.), w którym sformułował żądanie o treści: "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnoszę o udostępnienie mi informacji publicznej przez odpowiedź na pytanie, czy podniesienie niwelety drogi publicznej ul. [...] w Zakopanem wymagało dokonania zgłoszenia budowlanego, czy niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę? Organ nie wydał decyzji na zmianę sposobu użytkowania istniejącego zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w Zakopanem na działkę ewid. nr [...] obręb 115 miasta Zakopane. Wnoszę o podanie podstawy prawnej niewykonywania przez urzędnika swoich własnych decyzji.". A. F. wniósł następnie – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie – skargę, datowaną na 6 sierpnia 2022 r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie 18 sierpnia 2022 r.), w której wskazał: "Na podstawie art. 221 i art. 227 kpa oraz art. 127 § 1 kpa w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wnoszę skargę na odmowę udostępnienia mi informacji publicznej przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie o znaku Wl-III.1331.66.2022. Organ potwierdził, że zgodnie z art. 73 urzędnik nie dopełnił swoich obowiązków w terminie z art. 35 kpa, gdyż pracownik nie dopełnił obowiązków służbowych, powołując się, że jest idiotą. Wnoszę o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z zapytaniem, czy idiota może pracować na stanowisku do reprezentowania organu publicznego? - jak stwierdziła pani redaktor - udzielając wywiadu w telewizji w dniu 4.08.2022 r. Organ pozostaje w zwłoce i bezczynności. W związku z tym, że sprawa została rozstrzygnięta i nie można podważać niezawisłości sądu organ nie wydał decyzji o przejęciu działki na drogę. Należy zebrać materiał dowodowy, ukarać urzędnika. Wnoszę o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć lotniczych z lat 70 - 90 XX wieku, które należy pozyskać od Głównego Geodety Kraju. Organ stwierdza, że budowa drogi nie powinna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ przekracza swoje kompetencje, podważając decyzję budowlaną, która jest prawomocna i ostateczna. Zarzucam niechlujność i nierzetelność w postępowaniu. Urzędnik nie zebrał materiału dowodowego i działa sprzecznie z Trybunałem Europejskim.". W odpowiedzi na wezwanie tut. Sądu z dnia 15 września 2022 r., Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przesłał kopię skargi A. F. na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie Wl-III.1331.66.2022, ze wskazaniem, że oryginał zostanie przesłany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie niezwłocznie po jego otrzymaniu z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Po sprecyzowaniu, na wezwanie tut. Sądu, skargi przez skarżącego, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawę zarejestrowano w Rep. "SAB", pod sygn. akt II SAB/Kr 13/23, jako – adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - skargę A. F. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lipca 2022 r. (zarządzenie z 19 stycznia 2023 r., k. 69). W odpowiedzi na przesłaną do tut. Sądu skargę Wojewoda Małopolski wskazał, że w dniu 25 sierpnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przesłało do Wojewody Małopolskiego skargę datowaną na 6 sierpnia 2022 r. dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie Wl-III.1331.66.2022, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem Wojewody skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda w całości podtrzymał argumentację zawartą w piśmie organu merytorycznego - Wydziału Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2022 r. (pismo to znajduje się na k. 4 przekazanych Sądowi akt administracyjnych). Wojewoda wskazał, że należy powtórzyć za organem rozpatrującym przedmiotową sprawę, iż udzielenie informacji publicznej w żadnym razie nie może polegać na odtworzeniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu mu obecnie konkretnego znaczenia. Aby informacja mogła być przedmiotem jej udostępnienia musi istnieć w formie utrwalonej -zmaterializowanej i bez względu na jej charakter oraz musi odnosić się do istniejącego stanu rzeczy, dotyczyć faktów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. W ocenie strony przeciwnej do skarżącej żądana przez skarżącego informacja w żadnej mierze nie spełniała opisanych kryteriów, zwłaszcza nie dotyczy sfery faktów. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.". Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie. Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14). Skonkretyzowanie konstytucyjnie chronionego prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do Wojewody Małopolskiego, a zatem do podmiotu, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest – co do zasady - zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej w zakresie, w jakim jest on jej dysponentem. Skarga na bezczynność, w przypadku wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy. Zatem dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. U.d.i.p. stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP i nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należało uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie spełniała warunki formalne i jako taka podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje posiadały walor informacji publicznej, a w związku z tym, czy podlegały one udostępnieniu na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz czy organ dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Rozstrzygającą okolicznością niniejszej sprawy jest fakt, że wniosek skarżącego z dnia 6 lipca 2022 r. (data wpływu do organu 15 lipca 2022 r.) nie dotyczył zapytania o informację publiczną. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Celem u.d.i.p. nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji (por. l. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. l OSK 1035/10). Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (por. np.: wyrok NSA z 11 marca 2015 r., l OSK 918/14). U.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. l OSK 1359/18). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512). Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, bądź też w przypadku nieposiadania żądanej informacji, w tym terminie poinformować o tym wnioskodawcę. U.d.i.p. precyzyjnie określa zatem obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Należy tu podkreślić, że decyzja może być wydana tylko wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14 – powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W niniejszej sprawie informacja, o jaką zwrócił się skarżący, nie ma charakteru informacji publicznej. Treść wniosku skarżącego wprost odnosi się informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej. Zasadne jest stanowisko Wojewody Małopolskiego, że u.d.i.p. nie będzie miała w tej sprawie zastosowania. Żądanie określone przedmiotowym wnioskiem nie mogło więc zostać spełnione, ponieważ z uzasadnienia wniosku wynika, że nie jest on ukierunkowany na osiągnięcie celu, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP i u.d.i.p., a zatem w istocie nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie odnosi się bowiem do "sprawy publicznej", a jest wnioskiem dotyczącym interesów wnioskodawcy ("sprawy prywatnej"). Należy też zaakcentować, że brak zastosowania w niniejszej sprawie regulacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji bezzasadność skargi, wynika z konkretnych okoliczności niniejszej sprawy poddanej sądowej kontroli, a nie z wyabstrahowanego charakteru samej żądanej informacji. Ponadto Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie ma podstaw do stosowania ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Pozostałe żądania skargi i dalszych pism procesowych skarżącego, wobec powyższych rozważań, także nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ przy tym nie zignorował wniosku skarżącego, podejmując z nim korespondencję (w tym pismo organu merytorycznego - Wydziału Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2022 r., które znajduje się na k. 4 przekazanych Sądowi akt administracyjnych). Organ nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności, niechlujności, nierzetelności, czy przekroczenia kompetencji. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.