II SAB/Wr 298/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 16 VII 2020 r., uzupełnioną pismem procesowym z dnia 20 IV 2023r., V. K. (obywatel U.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zażądano: zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, rozpoznania skargi na rozprawie, stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, stwierdzenia istnienia uprawnienia, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 22 925,15 zł, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że zakończył postępowanie zawiadomieniem z dnia 22 VII 2019 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie braków formalnych podania. Jak wynika z akt administracyjnych, skargę wniesiono w następujących okolicznościach: W dniu 31 VII 2018 r. wpłynął do wojewody wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 17 V 2019 r. wojewoda wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku. Pismem z dnia 22 VII 2019 r. wojewoda poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pismem z 7 VIII 2019 r. strona zwróciła się do wojewody o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych podania. Pismem z 12 VIII 2019 r. strona wniosła ponaglenie. Postanowieniem z 19 VIII 2019 r. wojewoda odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. Postanowieniem z dnia 14 IV 2020 r., Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie wojewody z 19 VIII 2019 r. odmawiające przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania. Jak wynika z akt sądowych, po wniesieniu skargi na bezczynność wystąpiły następujące okoliczności: Tutejszy Sąd, postanowieniem z dnia 23 XII 2020 r. (I SAB/Wr 228/20), odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 22 VI 2021 r. (II OSK 1140/21), uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego i uchylił zaskarżone postanowienie. Stwierdził przy tym brak podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną. Tutejszy Sąd, postanowieniem z dnia 4 XI 2021 r. (II SAB/Wr 298/21), zawiesił postepowanie sądowe do czasu rozpatrzenia skargi strony skarżącej na postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 14 IV 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie wojewody z 19 VIII 2019 r. odmawiające przywrócenia skarżącemu terminu do usunięcia braków formalnych podania. Postanowieniem z dnia 20 III 2023 r. (II SAB/Wr 298/21) tutejszy Sąd podjął zawieszone postępowanie mając na względzie znaną z urzędu okoliczność, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 III 2023 r. (II OSK 153/22) uchylono: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 IX 2021 r. (IV SA/Wa 2177/20), postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 14 IV 2020 r. oraz postanowienie wojewody z 19 VIII 2019 r. odmawiające przywrócenia skarżącemu terminu do usunięcia braków formalnych podania. Sąd II instancji stwierdził przy tym, że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie przez niego terminu do uzupełnienia braków formalnych podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nastąpiło bez jego winy. Jeżeli zaś chodzi o kwestię spełnienia wymogu dopełnienia czynności, dla której określony był uchybiony termin, to organ przede wszystkim ustali, czy istotnie czynności tej nie dopełniono. W razie jednak ewentualnego ustalenia, że przedmiotowy brak nie został dotychczas prawidłowo uzupełniony, wojewoda zobowiązany będzie wdrożyć procedurę naprawczą z art. 64 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił bowiem sprawy w ustawowym terminie. Od momentu złożenia wniosku (31 VII 2018 r.) do chwili zakończenia przez wojewodę postępowania, tj. zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu podania bez rozpoznania i wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania (19 VIII 2019 r.) minęło ponad 12 miesięcy. Odliczając nawet maksymalne ustawowe terminy załatwienia sprawy (2 miesiące) oraz niezbędny czas oczekiwania przez wojewodę na otrzymanie dowodu doręczenia skarżącemu wezwania do usunięcia braków formalnych (okres od 27 V do 18 VI 2019 r.), stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosił w sprawie ponad 9 miesięcy. Podkreślić należy, że w okresie do 28 I 2022 r. termin załatwienia sprawy udzielenia cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy wyznaczały regulacje ogólne zawarte w art. 35 § 3 kpa i wynosił on maksymalnie 2 miesiące. Zarazem zgodnie z art. 35 § 5 kpa (według stanu sprzed 5 X 2021 r.) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższego postępowanie wojewody mogło być oceniane pod kątem bezczynności wyłącznie w okresie do zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego, tj. do wydania postanowienia z 19 VIII 2019 r. odmawiającego przywrócenia skarżącemu terminu do usunięcia braków formalnych podania. Dalszy okres zwłoki w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia, nie mógł obciążać wojewody, gdyż obejmował on zasadniczo postępowanie drugoinstancyjne oraz postępowania sądowe mające na celu weryfikację legalności postanowienia wojewody z 19 VIII 2019 r. Jak zaś wynika z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach dla załatwienia sprawy nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał wojewodę do wydania aktu lub dokonania innej czynności w terminie do 30. dni, mając na względzie charakter sprawy oraz stwierdzony okres bezczynności. Należy przy tym zaznaczyć, że w świetle wskazań sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewoda jest zobligowany przeprowadzić dalsze czynności w postępowaniu, celem jego prawidłowego zakończenia. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę znane Sądowi z urzędu dane dotyczące znacznej ilości spraw w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt (w 2019 r. wpłynęło do wojewody 26 854 takich podań, w 2020 r. – 30 226, w 2021 r. – 45 328, zaś w 2022 r. – 62 686) opóźnienie rzędu 9 miesięcy nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowania był istotny wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt w ostatnich kilku latach, to przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu oczywiste jest, że są to okoliczności niezależne od poszczególnych pracowników organu upoważnionych do załatwiania spraw. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 4 I 2023 r., II OSK 1870/22 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Sąd nie przeprowadził zawnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów uzupełniających, bowiem w myśl art. 106 § 3 ppsa przeprowadza się je tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem załączone przez stronę skarżącą dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wyjątek stanowił przedłożony przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 III 2023 r. (II OSK 153/22), jednak był on znany tutejszemu Sądowi z urzędu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.