IV SAB/Po 92/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącego R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE R. (obywatel [...]), pismem z dnia 5 czerwca 2023 roku, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielania mu zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zażądał: 1. zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd, 2. stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą; ewentualnie, jeśli Sąd uzna za słuszne, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów 4. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie Skarżącego skarżony organ poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania dopuścił się naruszenia: 1. przepisu art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez brak wydania decyzji na wniosek z 2023 roku w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy wszystkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, 2. przepisów art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz brak wydania decyzji w zakresie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca, 3. art. 12 § 1 i § 2 w związku z art. 35 § 1-3 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej. Wojewoda zażądał odrzucenia skargi w całości. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wyjaśnił, że w toku postępowania o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy nie zostało złożone ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprawdzie w dniu 13 kwietnia 2023 roku skarżący za pośrednictwem pełnomocnika wniósł ponaglenie, ale dotyczyło ono bezczynności w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Ponaglenie dotyczy bezczynność Wojewody, ale podstawa prawna złożenia ponaglenia została zakreślona szeroko i obejmuje także przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przypomnieć należy, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynne prowadzenie postępowania sąd administracyjny, z mocy art. 149 P.p.s.a., obciąża obowiązek oceny, czy postępowanie administracyjne w danej sprawie dotknięte jest przewlekłością, a więc czy organ administracji publicznej prowadzi lub prowadził postępowanie administracyjne przewlekle (wyrok NSA z 5.07.2013 r., II OSK 422/13, LEX nr 1559752). Ponaglenie zostało skierowane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem skarżonego organu. Wojewoda, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 roku, na podstawie art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawił bez rozpoznania "ponaglenie na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania". W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 roku bieg terminów w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Analiza dokumentów złożonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności kontrolowanej sprawy. R. (obywatel [...]), pismem z dnia 17 stycznia 2023 roku, wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został uznany za kompletny. Pismem z dnia 17 stycznia 2023 roku Wojewoda zawiadomił cudzoziemca o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy oraz wyjaśnił, że w trakcie rozpoznawania sprawy wnioskodawca przebywa w Polsce legalnie. Wnioskodawca, pismem z dnia 6 kwietnia 2023 roku (wpływ do organu w dniu 13 kwietnia 2023 roku), złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody. Natomiast w dniu 5 czerwca 2023 roku wnioskodawca złożył skargę w sądzie administracyjnym na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.). Zgodnie z treścią wskazanej regulacji, aktualną na gruncie okoliczności niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 roku, a po nowelizacji do dnia 4 marca 2024 roku, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 pkt 1-2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Wykładnia powołanych powyżej przepisów, przeprowadzona w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., doprowadziła Sąd do przekonania, że ustawodawca pozostawił stronie kontrolowanego postępowania administracyjnego prawo skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale zawiesił kompetencję sądu do stosowania środków określonych w ustawie, czyli sądowoadministracyjnych środków realizowania wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Sądu regulację ustanowioną w przepisach art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy rozpoznać, jako inny przypadek bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, Sąd postanowił jak w punkcie 1 postanowienia. Pozostawiając prawo skargi do sądu administracyjnego i jednocześnie zawieszając kompetencję sądu do stosowania sądowoadministracyjnych środków wymiaru sprawiedliwości ustawodawca nie wypowiedział się wyraźnie w kwestii kosztów postępowania tak ukształtowanego prawa do sądu. Przyjmuje się, że na gruncie prawa procesowego usunięcie luki technicznej w tekście ustawy, uchybienia o charakterze legislacyjnym, dopuszczalne jest poprzez stosowanie wykładni analogia legis. Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy w drodze analogi stosować przepis art. 201 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Dostrzegać należy, że odroczenie rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy oraz zawieszenie biegu tego terminu, jeżeli został on rozpoczęty, nie pozbawiało wojewody możności podejmowania skutecznych czynności w kontrolowanym postępowaniu, w tym załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W konsekwencji w punkcie 2 postanowienia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi uiszczony bez wezwania w kwocie 100 zł.