III OSK 1510/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 377/22 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 377/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej "skarżący") na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Płocku (dalej "Prokurator") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2022 r. skarżący wystąpił do Prokuratora z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez udostępnienie aktu oskarżenia w sprawie V Ds. 51/14 oraz apelacji od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie w sprawie VIII K 216/15. Jego zdaniem, Prokurator znajduje się w posiadaniu tej informacji publicznej w znaczeniu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.) Skarżący uznał, że pismem z dnia 3 marca 2022 r., znak 3029-4.Ip.6.2022, Prokurator de facto odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na fakt, iż nie ma podstaw do udostępnienia żądanych danych w trybie u.d.i.p. i w tym przypadku mają zastosowanie przepisy art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora w sprawie wniosku z dnia 27 lutego 2022 r., polegającą – zdaniem skarżącego – na tym, że nie załatwiając sprawy w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym zarzutem skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Prokurator pozostawał w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie załatwiając sprawy w terminach określonych w art 13 u.d.i.p.; stwierdzenie, że bezczynność Prokuratora w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) od Prokuratora sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o oddalenie skargi. W dniu 23 stycznia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji najpierw wskazał, że nie podzielił przedstawionego przez Prokuratora stanowiska, że skargę należało odrzucić. Postępowanie w trybie u.d.i.p. jest postępowaniem odformalizowanym. W przypadku niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia jakie w tej sprawie miało miejsce skarżący w celu dochodzenia swoich uprawnień wybrał wykazanie bezczynności organu. Z tego też powodu WSA w Warszawie badał sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek związanych z bezczynnością organu. Sąd I instancji dalej zauważył, że Prokurator podniósł, iż dniu 2 marca 2022 r. w Prokuraturze Okręgowej w Płocku zarejestrowany został wniosek skarżącego z dnia 27 lutego 2022 r. – przesłany drogą elektroniczną – w którym skarżący powołując się na art. 1 i art. 6 u.d.i.p. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktu oskarżenia Prokuratury Okręgowej w Płocku w sprawie V Ds. 51/14 oraz apelacji od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie w sprawie VIII K 216/15. Prokurator wskazał, że pismem z dnia 4 marca 2022 r. skierowano do wnioskodawcy na adres e-mailowy wiadomość, iż zgodnie z obowiązującymi obecnie uregulowaniami nie ma podstaw do udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że w tym przypadku mają zastosowanie przepisy k.p.k., tj. art. 156 § 5 i § 5b k.p.k., a ze stosownym wnioskiem należy zwrócić się do właściwego prokuratora – referenta sprawy. Zauważono, że tego samego dnia wpłynęła od skarżącego kolejna wiadomość e-mailowa, w której zwrócił uwagę na konieczność wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi z dnia 4 marca 2022 r. Prokurator przekazał do skarżącego ponowne pismo, w sposób szerszy wyjaśniające przyjęty tryb odpowiedzi, w którym zawarto informację co do tego, dlaczego nie wydano w tym przypadku decyzji administracyjnej. Po raz trzeci wnioskodawca przesłał drogą e-mailową pismo z dnia 17 marca 2022 r., w którym "wyłącznie dla porządku" wskazał, że informacja publiczna nie została mu udostępniona w terminie, jak również nie został on powiadomiony o przyczynach opóźnienia. W odpowiedzi z dnia 21 marca 2022 r. Prokurator podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko w sprawie. W realiach rozpatrywanej sprawy organ na żądanie skarżącego z dnia 27 lutego 2022 r. wykazał, że zgodnie z obowiązującymi obecnie uregulowaniami nie ma podstaw do udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że w tym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 sierpnia 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375 ze zm., dalej k.p.k.), tj. art. 156 § 5 i § 5b k.p.k., a ze stosownym wnioskiem należy zwrócić się do właściwego prokuratora – referenta sprawy. Oceniając charakter żądanej informacji WSA w Warszawie stwierdził, że Prokurator prawidłowo uznał, iż zasady dostępu do akt toczącego się postępowania karnego czy postępowania w sprawach o wykroczenia oraz prowadzonych czynności procesowych organów Policji – nie są regulowane przepisami u.d.i.p. Obowiązuje w tym przypadku inny tryb dostępu (o czym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), zasadniczo regulowany przepisami art. 156 k.p.k. oraz art. 38 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1124). Sąd I instancji podzielił w całej rozciągłości pogląd, że o ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie (w tym przypadku przepisami k.p.k.), to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 i n. k.p.k.. I tak art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie Sądu I instancji należało uznać, że wniosek skarżącego nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Prawidłowo zatem organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji w trybie u.d.i.p., w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowa konstatacja determinuje z kolei uznanie, że brak było podstaw prawnych do uznania bezczynności zarzucanej Prokuratorowi. Z uwagi na fakt, że nie istnieje możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.d.i.p., podmiot zobowiązany nie wydaje decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p., lecz winien skierować stosowne pismo informacyjne do wnioskodawcy, co też w terminie uczynił. Nadto Prokurator wskazał inny tryb dostępu (o czym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) oraz poinformował skarżącego, że ze stosownym wnioskiem należy zwrócić się do właściwego prokuratora – referenta sprawy. Podsumowując rozważania, Sąd I instancji stwierdził, że bezskuteczny był zarzut bezczynności organu skoro żądana przez skarżącego we wniosku informacja nie miała charakteru informacji publicznej, wobec czego wystarczające było powiadomienie o tym skarżącego na piśmie, co organ uczynił w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 377/22, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art 64 ust. 1, ust. 2. ust. 3 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej "Konstytucja RP", w zw. z art. 8 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że u.d.i.p. oraz k.p.k. mogą zawężać zasady i zakres dostępu obywatela do informacji publicznej określone przepisami ustrojowymi, a także mogą określać autonomiczne zasady dostępu do informacji publicznej; 2) art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że żądane przez skarżącego: akt oskarżenia w sprawie V Ds. 51/14 Prokuratury Okręgowej w Płocku oraz apelacja tej Prokuratury od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie w sprawie VIII K 216/15 – stanowią wprawdzie informację publiczną, jednak podlegają udostępnieniu nie w trybie u.d.i.p., lecz w trybie k.p.k., gdy tymczasem wniosek skarżącego kasacyjnie nie dotyczył materii chronionej przepisami art. 156 § 5 i § 5b k.p.k.; 3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe i zgodne z prawem działanie organu polegające na poinformowaniu skarżącego kasacyjnie pismem z dnia 3 marca 2022 r., znak 3029-4.lp.6.2022, o braku podstaw do udostępnienia żądanych dokumentów w trybie u.d.i.p., podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ jako podmiot określony w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nastąpić powinna wyłącznie w drodze decyzji, a to w celu poddania sądowej kontroli zgodności z prawem takiej decyzji oraz kontroli jej prawidłowości; II. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: art. 149 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ dopuścił się oczywistej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; zobowiązanie Prokuratora do udostępnienia skarżącemu kasacyjnie informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 27 lutego 2022 r. w terminie określonym u.d.i.p.; stwierdzenie, że bezczynność Prokuratora w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W piśmie z dnia 17 maja 2023 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o jej oddalenie, obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Biorąc pod uwagę konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, należało przyjąć, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się udostępnienia – jako informacji publicznej – aktu oskarżenia oraz apelacji w sprawie karnej (skarżący domagał się udostępnienia aktu oskarżenia w sprawie V Ds. 51/14 oraz apelacji od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie w sprawie VIII K 216/15). Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanych w szczególności w wyrokach z dnia 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21; z dnia 21 listopada 2023 r., III OSK 2305/22, z dnia 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22, i z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23. W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, ale z uwagi pogłębiony i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym niż ten, do którego odnosiło się pytanie prawne. Wspomniane oceny prawne dotyczą także relacji między przepisami u.d.i.p. i k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.a. Art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expresis werbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego – są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania – wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Całość rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanej uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione osobom innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej. Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt, w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych – wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z u.d.i.p. (zob. powołane już wyżej wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2023, III OSK 6466/21, i z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23). W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że akt oskarżenia oraz apelacja w sprawie karnej, będące przedmiotem wniosku skarżącego – nie stanowią informacji publicznej, której udostępnienia można się domagać w trybie u.d.i.p. Nie ma też potrzeby ani podstaw do orzekania o odmowie ich udostępnienia w drodze decyzji. Sąd I instancji nie naruszył zatem przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.