III OSK 3169/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1662/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Wójta Gminy [...]kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie przekraczającej 1000 (jeden tysiąc) złotych. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 12 kwietnia 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013 - 2015 w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (dalej: Program lub POP) - planie działań krótkoterminowych, tj. niezrealizowanie do końca 2015 r. Jak wynika z osnowy decyzji kara pieniężna dotyczyła zadań określonych w pkt 3.1.1.2 i 3.1.1.3 Programu. Program został przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z 21 grudnia 2009 r. Nr XXXIX/612/09 w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" (Dz. Urzęd. Woj. Małop. z 2010 r., nr 56, poz. 377). Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 29 kwietnia 2019 r. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 kwietnia 2018 r. w całości i orzekł co do istoty sprawy wymierzając skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadania nałożonego na lata 2013-2015 określonego w pkt. 3.1.1.2 Programu przez nierealizowanie działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (wymaganych do likwidacji 167 takich źródeł spalania paliw stałych) i nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji przeprowadził od 24 października do 11 grudnia 2017 r. kontrolę wykonania zadań określonych w POP przez skarżącego. W ramach kontroli stwierdzono, że skarżący nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP. Zgodnie z ustaleniami kontroli skarżący pismem z 20 sierpnia 2013 r. negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt uchwały wprowadzającej Program. Jednak organ odpowiedzialny za uchwalenie programu ochrony powietrza nie podzielił stanowiska przedstawionego w tym piśmie. Kara pieniężna została wymierzona na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej: p.o.ś.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że "instytucją" uprawnioną do uznania uchwały za sprzeczną z prawem jest sąd administracyjny, a nie organ samorządowy. Przedstawiona przez skarżącego opinia nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. W ocenie Głównego Inspektora, skarżący nie zaskarżył Programu na podstawie art. 90 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512, ze zm.), a więc uznał, że Program uchwalony przez Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XLII/662/13 z 30 września 2013 r. nie narusza interesu prawnego lub uprawnień organu wykonawczego Gminy [[. Organem odpowiedzialnym za opracowanie projektu programu ochrony powietrza jest zarząd województwa, natomiast organem odpowiedzialnym za jego uchwalenie jest sejmik województwa. Organ I instancji nie był więc organem odpowiedzialnym za przygotowanie POP, a więc nie może odpowiadać za jego treść. Organ odwoławczy wskazał także, że Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr XXXII/451/17 z 23 stycznia 2017 r., która weszła w życie "11 lutego 2018 r." zmienił uchwałę w sprawie Programu. Organ I instancji wszczął postępowanie 10 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji Programu. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł skarżący. Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799, dalej: p.o.ś.) w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2019 r., tj. do wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1479). Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Uchwała w sprawie Programu była trzykrotnie zmieniana: uchwałą Nr VI/70/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 28 lutego 2011 r. obowiązującą od 15 kwietnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 161, poz. 285); uchwałą Nr XLII/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 30 września 2013 r. - obowiązującą od 29 października 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 14.10.2013 r., poz. 6007), a także uchwałą Nr XXXII/451/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 23 stycznia 2017 r. - obowiązującą od 11 lutego 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 27.01.2017 r., poz. 811). Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą XLII/662/13 przyjął zaktualizowany POP wprowadzając w § 1 zmiany takie jak: 1) załącznik Nr 1 do uchwały 612/09 zmienionej uchwałą 70/11 otrzymał brzmienie zgodne z załącznikiem Nr 1 do uchwały 662/13 (tytuł: "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego") i 2) załącznik Nr 2 do uchwały 612/09 zmienionej uchwałą 70/11 otrzymał brzmienie zgodne z załącznikiem Nr 2 do uchwały 662/13 (tytuł: "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Uzasadnienie"). Z uzasadnienia uchwały wynika, że zaktualizowany POP składa się z dokumentu głównego wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz plan działań krótkoterminowych (załącznik Nr 1 do uchwały) oraz uzasadnienia zawierającego metodykę przygotowania dokumentu, szczegółowe analizy przyczyn występowania przekroczeń poziomów dopuszczalnych docelowych zanieczyszczeń oraz uzasadniające przyjęte działania naprawcze (załącznik Nr 2 uchwały). Według "Działań naprawczych" (pkt 3 załącznika Nr 1 do uchwały 662/13) pod 3.1.1.2 – wymienia się: Główne działanie naprawcze dla Małopolski wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną polegające na eliminacji starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania (nazwa działania naprawczego realizacja gminnych programów ograniczania niskiej emisji (PONE) – eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe). Zgodnie z tym zadaniem Gmina powinna przygotować Program ograniczania niskiej emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych oraz udzielać dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskiej emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji w latach 2013-2015 dla Gminy [...] np. pyłu PM10 - o 4,67 Mg/rok. W celu osiągnięcia powyższej wartości dla [...] szacowana liczba lokali do likwidacji źródeł spalania paliw stałych w latach 2013-2015 została określona na 167. Jednostką realizującą jest Wójt Gminy [...]. Gmina [...] w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie wyniósł 0 Mg. Dowodami świadczącymi o niewykonaniu działania naprawczego w kontrolowanym postępowaniu były: protokół kontroli z 11 grudnia 2017 r. i ogólnie dostępny raport pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w 2015 r." W ocenie Sądu I instancji, świadczy to o zasadności zastosowania przez organy art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. Przy wymiarze kary organ wziął pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., jest obligatoryjne. "Luz decyzyjny" został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10 000 do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W tej sprawie organ wymierzył karę w najniższej dopuszczalnej wysokości. Sąd I instancji wyjaśnił także, że uchwałą 612/09 przyjęty został POP obejmujący 9 stref ochrony powietrza, w których stwierdzone zostały przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu za 2007 r. Z kolei uchwałą 70/11 Program został rozszerzony o 2 strefy, w których powyższe przekroczenia zostały stwierdzone po raz pierwszy w ocenie za 2009 r. Po uzupełnieniu POP dla województwa małopolskiego objęte nim zostały wszystkie jego strefy (11 stref) i uchwałą 662/13 przyjęto zaktualizowany POP dokonując oceny i klasyfikacji cech za 2011 r. oraz za 2012 r. Z załącznika Nr 1 do uchwały 662/13 wynika, że potrzeba aktualizacji Programu wynikała ze zmian w ustawie Prawo ochrony środowiska, które weszły w życie 28 maja 2012 r. jako proces implementacji dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza w Unii Europejskiej i zobowiązały zarządy województw do aktualizacji programów ochrony powietrza co 3 lata, w przypadku występowania przekroczeń standardów jakości powietrza. W programie tym wyznaczono działania naprawcze na najbliższe 10 lat. Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji określono w latach 2013-2015 i łącznie do 2023 r. Uchwała 662/13 została podjęta w sprawie zmiany uchwały 612/09 zmienionej uchwałą 70/11, jednak w istocie dopiero ta zmiana dotyczyła wszystkich 11 strefy województwa małopolskiego i stała się aktualizacją POP dla Małopolski. Oznacza to, że wymierzenie kary na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś za niedotrzymanie terminu realizacji zadania nałożonego na skarżącego w POP uaktualnionym uchwałą 662/13 było prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 10 stycznia 2018 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej była przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w okresie od 24 października do 11 grudnia 2017 r. kontrola, która obejmowała okres od 2013 r. do 2017 r. Według pkt 1 protokołu kontroli z 11 grudnia 2017 r. zakresem kontroli objęto realizację zadań określonych w POP na lata 2013-2015 z uwzględnieniem stopnia ich realizacji w aspekcie rzeczowym oraz działania na rzecz ograniczenia niskiej emisji w gminie w 2016 i 2017 r. Oznacza to, że oparcie się na POP dla województwa małopolskiego zaktualizowanym uchwałą 662/13 było prawidłowe. Natomiast uchwała 451/17 w okresie objętym kontrolą realizacji zadań określonych w POP na lata 2013-2015 nie obowiązywała. Określa ona działania w podziale na lata 2017-2019 oraz 2020-2023, więc nie mogła odnosić do okresu objętego kontrolą. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, że "organ nie wziął pod uwagę, że nowelizacja przepisów mogła mieć na celu wyeliminowanie przepisów wadliwie skonstruowanych". W załączniku Nr 1 do uchwały 451/17 zatytułowanym "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego Małopolska w zdrowej atmosferze", wskazano, że "Obecnie obowiązuje Program ochrony powietrza, przyjęty uchwałą Nr XLII/662/13 [...]. Wskazuje on działania zmierzające do osiągnięcia w całej Małopolsce do 2023 r. [...]. Potrzeba aktualizacji Programu wynika wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska, która wskazuje na konieczność aktualizacji programów ochrony powietrza co 3 lata, w przypadku występowania przekroczeń standardów jakości powietrza. Na terenie stref województwa małopolskiego w dalszym ciągu występują przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, PM2,5 oraz dwutlenku azotu (aglomeracja krakowska) oraz poziomów docelowych bezno(a)pirenu oraz ozonu". Norma z art. 91 ust. 9c p.o.ś., zobowiązuje sejmik województwa do określenia w drodze uchwały aktualizacji programu ochrony powietrza i w programie zakreślane są ramy czasowe realizacji określonych działań naprawczych, to badanie terminowości ich realizacji przez podmioty za to odpowiedzialne musi opierać się na czasie przeszłym. Nie można bowiem oceniać zachowania terminu realizacji danego działania naprawczego, opierając się na obecnie obowiązującej regulacji prawa miejscowego, uchwalanej w innych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych oraz zakreślającej dla danych działań naprawczych inne ramy czasowe. Zarzut skargi podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że brak było podstaw do kwestionowania POP w tym postępowaniu, a skarżący nie zaskarżył tego Programu odrębną skargą. Organy inspekcji ochrony środowiska nie mają wpływu zarówno na treść programu ochrony powietrza, jaki i na termin jego uchwalenia. Nie są też organami, uprawnionymi do oceny programu ochrony powietrza. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie w tej sprawie mógł mieć art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego po 1 czerwca 2017 r. Jednak stanowisko organu odwoławczego, przedstawione w odpowiedzi na skargę przemawiające za niespełnieniem przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary w stanie faktycznym tej sprawy, należy zaakceptować. Stanowisko to powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, że została oparta na podstawie materialnej nieobowiązującej w dniu orzekania tj. derogowanych przepisach Programu, które dodatkowo posiadały wady prawne dyskwalifikujące je jako akt prawa miejscowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie i uznanie, że Sąd I instancji pozostaje związany przepisami aktu prawa miejscowego do czasu aż nie zostanie stwierdzona nieważność tego aktu w odrębnym postępowaniu. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości akt sprawy tj. pominięcie przy dokonywaniu ustaleń części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ orzekł, że nie może obniżyć kary ani odstąpić od jej wymierzenia ze względu na brak odpowiednich przepisów. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie pominął naruszenie przez organ art 189f § 2 i art. 189d w związku z art. 189a § 1 i § 2 "pkt i pkt 2" k.p.a. Skutkowało to naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 189f § 2 i art. 189d w związku z art. 189a § 1 i § 2 "pkt i pkt 2" k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ewentualnie uchylenie tej decyzji w celu uzupełnienia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim zarzut ten został lakonicznie uzasadniony i sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, że została oparta na podstawie materialnej nieobowiązującej w dniu orzekania tj. derogowanych przepisach Programu. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazuje jedynie, że podtrzymuje w tym zakresie stanowisko wyrażone w skardze dotyczące sposobu aktualizacji Programu. Skarżący nie wskazuje jednak, której z dokonanych trzech zmian Programu dotyczy ten zarzut, natomiast dopiero na podstawie uzasadnienia skargi można domniemywać, że chodzi o zmianę dokonaną uchwałą Nr XXXII/451/17. Tego rodzaju domniemań Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak dokonywać, ponieważ jest związany granicami skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania. Nawet jednak przyjmując, że zmiana dokonana uchwałą Nr XXXII/451/17 sprowadzała się w istocie do wprowadzenia nowego Programu, nie oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Decyzją z 12 kwietnia 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu karę pieniężną za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013 - 2015 w Programie - planie działań krótkoterminowych, tj. niezrealizowanie zadań do końca 2015 r. Z kolei materialnoprawną podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., który niewątpliwie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wymierzając karę pieniężną organy były zobowiązane ustalić stan prawny obowiązujący w dacie niedotrzymania przez skarżącego obowiązków wynikających z Programu, a więc obowiązków określonych w Programie w brzmieniu przed zmianą dokonaną uchwałą Nr XXXII/451/17. Ewentualne późniejsze uchylenie Programu i wprowadzenie nowego załącznika do tego Programu wywołuje skutki prawne wyłącznie od daty aktualizacji i nie wywiera skutku ex tunc. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że skoro w 2017 r. dokonano w istocie wprowadzenia nowego Programu, to nie był zobowiązany wywiązać się z obowiązków przewidzianych w Programie obowiązującym w latach wcześniejszych. Tylko ewentualne stwierdzenie nieważności Programu ze skutkiem ex tunc mogłoby wywołać tego rodzaju skutek. Do tego rodzaju stwierdzenia nieważności jednak nie doszło, w tym również z inicjatywy skarżącego. W tej sprawie ma to istotne znaczenie, ponieważ skarżący kwestionuje również zgodność Programu z prawem, ale czyni to nie w stosownym trybie przewidzianym w art. 90 ustawy o samorządzie województwa, ale w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, co jest niedopuszczalne. Niedopuszczalne jest również posługiwanie się przez skarżącego analogią do spraw, w których sądy administracyjne odstępowały od zastosowania przepisów rozporządzenia, w sytuacji, w której uznawały, że rozporządzenie to przekracza granice delegacji ustawowej. Wynika to z tego, że uchwała w sprawie Programu może być kwestionowana na podstawie art. 90 ustawy o samorządzie województwa i może być przedmiotem skargi do właściwego sądu administracyjnego, który dokona kontroli jej zgodności z prawem. Natomiast kontrola tego rodzaju uchwały w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej stanowiłaby niedopuszczalne przekroczenie granic sprawy, którymi Sąd I instancji jest związany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto tego rodzaju kontroli nie podlegają rozporządzenia, natomiast mogą one stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy i w tego rodzaju sprawie sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać oceny relacji między przepisem rozporządzenia a przepisem ustawy w procesie kontroli stosowania lub wykładni tych przepisów przez organ. W konsekwencji zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP również nie zasługiwał na uwzględnienie, przy czym ubocznie należy podkreślić, że przepis ten jest przepisem ustrojowym, a nie przepisem prawa materialnego. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy orzekaniu całości akt sprawy tj. pominięcie przy dokonywaniu ustaleń części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ orzekł, że nie może obniżyć kary ani odstąpić od jej wymierzenia ze względu na brak odpowiednich przepisów. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" z art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i które stanowiły podstawę jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wynika z tego, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez Sąd z materiału dowodowego sprawy. W tej sprawie Sąd I instancji zaprezentował jednoznaczne stanowisko w zakresie stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie podzielając stanowiska organu odwoławczego, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tego rodzaju sprawach. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Zgodnie z powołanym przez organ odwoławczy art. 315c p.o.ś., do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Przepis ten nie wyklucza jednak stosowania w odniesieniu do tego rodzaju kar art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie regulują instytucji odstąpienia od wymierzenia zobowiązania podatkowego, które można odpowiednio zastosować względem kar pieniężnych, w tym kary pieniężnej z art. 315a p.o.ś. Tylko bowiem w takim przypadku dopuszczalne byłoby wyłączenie stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21). Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 189f § 2 i art. 189d w związku z art. 189a § 1 i § 2 "pkt i pkt 2" k.p.a., chociaż zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak "pkt i pkt 2". Istotne znaczenie ma natomiast, że stanowisko organu w zakresie możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej zostało wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę, co jest niedopuszczalne. Odpowiedź na skargę nie może bowiem zastępować decyzji ani jej uzupełniać. Jest jedynie pismem procesowym, w którym organ administracji prezentuje swoje stanowisko w sprawie w odpowiedzi na zarzuty skargi. Jedynie uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowi wyłączną podstawę oceny jej zgodności z prawem. Przytoczenie okoliczności uzasadniających, zdaniem organu, odmowę odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, pozbawia stronę możliwości odniesienia się do nich w toku postępowania administracyjnego, szczególnie, że ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym organ wystarczająco wyjaśnił w odpowiedzi na skargę kasacyjną powody braku możliwości odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Przede wszystkim stanowisko organu jest nieprawidłowe, ponieważ zakłada, że przepisy działu IVA k.p.a. w ogóle nie znajdują w tego rodzaju sprawach zastosowania, co jak już wskazano jest poglądem błędnym. Nieprawidłowe jest również stanowisko, że skoro skarżący miał obowiązek wykonać określone obowiązki do końca 2015 r. i ich nie wykonał, to jest to brak nieusuwalny. W takim bowiem wypadku każda kara pieniężna nakładana na skutek niewykonania obowiązku w danym terminie, byłaby karą wyłączoną spod stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi nieuzasadnione ograniczenie stosowania tego przepisu. Ponadto organ z góry zakłada, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, ponieważ nieodpowiednia jakość powietrza ma negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Organ nie dokonuje przy tym oceny innych okoliczności wskazywanych przez skarżącego, jak chociażby innych działań proekologicznych prowadzonych na terenie gminy. Niezależnie jednak od powyższego, kwestia ta powinna zostać w pełni wyjaśniona i rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym, a nie w odpowiedzi na skargę. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 189a § 2 pkt 2 oraz art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189f § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie i czego nie uczynił Sąd I instancji naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozstrzygając sprawę organ będzie zobowiązany dokonać pełnej oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, a w szczególności, że wyłącznie jeden zarzut kasacyjny okazał się uzasadniony.