II SA/Kr 692/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: WI-I.7840.8.18.2022.EG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 980 ( dziewięćset osiemdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Myślenice (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 17 kwietnia 2023 r., znak WI-I.7840.8.18.2022.EG utrzymująca w mocy decyzję Starosty Myślenickiego nr 234/2022 z 31 marca 2022 r. znak AB.6740.1.179.2022.KŁ w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym sprawy K. O., P. O. i M. O., reprezentujący firmę: [...] s.c. M. O., P. O., K. O., (dalej: inwestor) wnieśli o pozwolenia na budowę czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wewnętrzny układ komunikacyjny, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z przyłączem, na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M. obręb [...]. Decyzją z 31 marca 2022 r. organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Zatwierdzony projekt uznano za kompletny. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca. Wskazała, że brak jest uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi. Zwróciła uwagę, że 25 października 2021 r. inwestor złożył zbieżny wniosek o pozwolenie na budowę i w tamtym postępowaniu został zobowiązany do przedstawienia stosownego uzgodnienia, czego nie uczynił i wycofał wniosek. Obecny wniosek jest analogiczny, a różnica w nazwie i numerach działek wynika z korekty nazewnictwa oraz scalenia. Zatem jest to ta sama inwestycja. W toku postępowania odwoławczego inwestor podniósł, że uzgodnienie planowanej inwestycji z zarządcą drogi nastąpiło na etapie uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego nie ma konieczności dokonania uzgodnień na etapie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzją z 17 kwietnia 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego projekt został opracowany zgodnie z przepisami. Odnosząc się do kwestii uzgodnienia z zarządcą drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 poz. 645, dalej: u.d.p.), Wojewoda wskazał, że u.d.p. nie zawiera przepisu, który wskazywałby wprost, iż uzgodnieniem wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 u.d.p. inwestor winien legitymować się przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podał organ, orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii etapu procesu budowlanego, na jakim należy przedłożyć omawiane uzgodnienie prezentuje rozbieżne stanowiska. Wojewoda skonstatował, iż fakt nieprzedłożenia przez inwestora pozytywnego uzgodnienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. co do zasady nie może skutkować automatyczną odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Z art. 35 ust. 3 u.d.p. nie wynika, na jakim etapie procesu budowlanego należy uzyskać uzgodnienie. Należy więc przyjąć, że inwestor, stosownie do możliwości wskazanych przez u.p.b., może uzyskać to uzgodnienie w dowolnym, w tym najpóźniejszym możliwym momencie, czyli najpóźniej przed zgłoszeniem inwestycji do użytkowania. Wojewoda zwrócił uwagę, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 29 lutego 2015 r., która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. zniosła wymóg załączania do projektu budowlanego oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, z wyjątkiem przedsięwzięć dostępnych z dróg wojewódzkich i krajowych. A zatem kwestia połączenia działki z drogą publiczną gminną lub powiatową jest wyłączona z analizy w ramach procedury uzyskania pozwolenia na budowę – czego nie należy mylić z samym badaniem dostępu do drogi publicznej, co organ administracji architektoniczno-budowlanej bada każdorazowo, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne danej sprawy. W ocenie organu zarzut, że Starosta w poprzednim postępowaniu zobowiązał inwestora do uzgodnienia przez zarządcę drogi inwestycji określonej wnioskiem złożonym 25 października 2021 r., jest w niniejszym postępowaniu jest bezprzedmiotowy. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca Gmina Myślenice podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 35 ust. 3 u.d.p., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że fakt nieprzedłożenia przez inwestora pozytywnego uzgodnienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p., co do zasady nie może skutkować automatyczną odmową udzielenia pozwolenia na budowę, 2) art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 684, ze zm.) - dalej zwanej: "P.b.", co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez przyjęcie, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 P.b. oraz art. 35 ust. 1 P.b., tj. że przedłożył wymagane uzgodnienia, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego materiału dowodowego niezbicie wynika, że inwestor takowego uzgodnienia nie przedłożył, 3) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) - dalej zwanej: "k.p.a.", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie ww. przepisu i utrzymanie w mocy decyzji I instancji, 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie ww. przepisu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji; 5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nierozważenie w pełni zasadności zarzutu sformułowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że organ II instancji mija się z prawdą podając w uzasadnieniu swej decyzji (vide strona trzecia, wers dziewiąty i dziesiąty od dołu), że: Projekt zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Skarżąca zwróciła uwagę na art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym: Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak podniosła skarżąca, takiego uzgodnienia nie czyniono i uznać należy, że w tym zakresie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły przywołane przepisy. Skarżąca dodała, że w postępowaniu ze zbieżnego wniosku tego samego inwestora z 25 października 2021 r. organ zobowiązał inwestora do uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., tym samym organ różnicuje nakładanie na inwestora obowiązków w przedmiotowo tożsamych postępowaniach. Skarżąca zaakcentowała, że uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi musi nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jak podkreśliła, inwestycja będzie generowała ruch pieszych i pojazdów (28 miejsc postojowych, 14 budynków mieszkalnych dwulokalowych), a przez to możliwe jest co najmniej przybliżone określenie przewidywanego natężenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutów naruszenia procedury organ wskazał, że w ramach zakończonego postępowania dokonał szczegółowej analizy własnej na etapie postępowania odwoławczego. Odzwierciedleniem tych analiz jest m.in. treść uzasadnienia skarżonej decyzji, w której Wojewoda nie pomijając żadnego z aspektów sprawy oraz zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą uzasadnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu skarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12) - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (pkt 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; Stosownie do art. 35 ust 3 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U.2023.645 t.j. z dnia 2023.04.05) - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy odnosząc się szczegółowo do art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych rozważał na jakim etapie należy uzgodnić projekt zagospodarowania terenu lub projekt architektoniczno-budowlany. Po przedstawieniu rozbieżnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ doszedł do wniosku, że " fakt nieprzedłożenia przez inwestora pozytywnego uzgodnienia wydanego na podstawie art. 35 ust 3 u.d.p., co do zasady nie może skutkować automatyczną odmową udzielenia pozwolenia na budowę" oraz że "fakt przedłożenia pozytywnego bądź negatywnego uzgodnienia na etapie procedowania pozwolenia na budowę stanowi dowód w sprawie. Moc dowodową takiego uzgodnienia każdorazowo ocenia procedujący organ, mając na uwadze stan faktyczny i prawny konkretnej sprawy". Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia połączenia działki z droga publiczną gminną lub powiatową jest wyłączona z analizy w ramach procedury pozwolenia na budowę, a skoro sądy administracyjne nie są zgodne, co do obowiązku dołączenia do projektu budowlanego pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi (art. 35 ust 3 u.d.p.) to organy powinny indywidualnie oceniać ta kwestię. Zdaniem organu odwoławczego inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust 4 oraz art. 35 ust 1 prawa budowlanego wobec czego na podstawie art. 35 ust 4 tej ustawy organ architektoniczno budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odwołuje się i przychyla do następujących poglądów wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie: W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2022 r. II SA/Kr 301/22 wyjaśniono między innymi : jak stanowi art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.), do podstawowych obowiązków projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wreszcie art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Z przywołanych regulacji wynika, że wydanie pozwolenia na budowę poprzedza pozyskanie przez inwestora, względnie projektanta stosownych decyzji, opinii, uzgodnień, sprawdzeń rozwiązań projektowych. Do tego rodzaju aktów należy zaliczyć uzgodnienie, o którym stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p. Pozyskiwanie tych aktów nie następuje w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale poprzedza jego wszczęcie. A następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r.,II SA/Kr 188/19 - w ocenie Sądu uzgodnienia warunkowego nie można w żadnym razie uznać za uzgodnienie pozytywne; jedynie po wypełnieniu warunku, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji przyjąć należy, że brak jest pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie wymaganym w przepisie art. 35 ust. 3 u.d.p. (...) Ponadto na chwilę obecną projekt budowlany nie posiada bezwarunkowego pozytywnego uzgodnienia ZIKiT na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. W takiej sytuacji w ocenie Sądu zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom organu i przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądom stwierdzić należy, że uzgodnienie z zarządcą drogi prowadzone na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ustawy o drogach publicznych) ma na celu ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenia zasad jego zagospodarowania stosownie do art. 15 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wtedy nie sposób ustalić i dokładnie przewidzieć wpływu potencjalnego sposobu zagospodarowania terenu na ruch drogowy, bowiem nie są znane parametry ruchu drogowego wynikające z wielkości planowanej inwestycji. Dopiero przedłożenie konkretnego projektu budowlanego, jakim był w niniejszej sprawie projekt budowy czternastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych od nr [...] w zabudowie bliźniaczej i instalacjami - umożliwia ocenę zawartych w nim konkretnych rozwiązań. Ta inwestycja zmienia zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego. Na tym etapie zarządca drogi uzgadnia możliwość włączenia do drogi - ruchu drogowego spowodowanego zmianą w postaci realizacji inwestycji. Związane jest to z oceną możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości w ramach obowiązujących przepisów prawnych oraz zadaniami zarządcy drogi w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r , sygn. akt II OSK 3832/18 – art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych ( w przeciwieństwie do art. 35 ust 1,2,4 i 5 które odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi regulację, która znajduje zastosowanie w momencie , gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych. Art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym i wynika z niego obowiązek uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z zarządcą drogi. Treść normatywna tego przepisu jest jednoznaczna i wskazuje , że powołane uzgodnienie jest niezbędne dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta choć dostrzeżona przez organ odwoławczy, na skutek wadliwej interpretacji przepisów nie została uwzględniona. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę postępowanie wyjaśniające w tej kwestii nie zostało przez organ odwoławczy, będący organem merytorycznym prawidłowo przeprowadzone. Obowiązkiem organu była pełna analiza złożonej przez inwestora dokumentacji również w zakresie wymogów art. 35 ust 1 pkt 3a lit a) prawa budowlanego, dokonanie kontroli czy uzgodnienie wydane w oparciu o art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych zostało dokonane, a jeśli nie to zobowiązanie inwestora do uzgodnienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu z zarządcą drogi, wyznaczenie inwestorowi odpowiedniego terminu na jego przedstawienie, a po bezskutecznym upływie terminu ocena w postępowaniu odwoławczym skutku braku dokumentacji projektowej. Niewykonanie zobowiązania organu w tym zakresie winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym organowi orzekającemu zarzucić należy naruszenie art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych, art. 35 ust 1 pkt 3a lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zastosowanie się do wskazań Sądu, przy uwzględnieniu przedstawionej oceny prawnej. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.