I OSK 559/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 306/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2021 r. nr SKO.4110.32.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. II SA/Łd 306/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 marca 2021 r. nr SKO.4110.32.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi S.A., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w W[...], przy ulicy [...] 15 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, a w konsekwencji do błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428; dalej: "ustawa zmieniająca"), b) art. 23 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 r., 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności, b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 19 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy o właściwości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu szczególnego, tj. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej było ono właściwe do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego, c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło swojej właściwości rzeczowej i tym samym rozpoznało sprawę z naruszeniem przepisów postępowania. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, 4. rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428; dalej: ustawa zmieniająca), poprzez błędną wykładnię, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. "Przyjęty w art. 174 p.p.s.a. podział podstaw kasacyjnych na dwie kategorie: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, wzorowany na rozwiązaniach istniejących w procedurze cywilnej, nie uwzględnia wprost naruszenia przepisów o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym. W tej sytuacji naruszenia odnoszące się do właściwości rzeczowej organu można kwalifikować do pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" (zob. wyrok NSA z 13.01.2009 r. II OSK 1795/07, LEX nr 597383). Rozważania należy więc zacząć od tego zarzutu, przypisanego do właściwej podstawy kasacyjnej, gdyż pozostałe zarzuty, postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mają wyłącznie pochodny charakter. Sąd I instancji uznał, że organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 grudnia 2020 r. powinien być ówczesny Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało zaskarżoną decyzję nie będąc właściwym organem odwoławczym w sprawie, czym naruszyło art. 17 pkt 2 k.p.a., jak również art. 19 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Istotą niniejszej sprawy jest więc wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 grudnia 2020 r., którą świadczenia rodzinne wypłacone zainteresowanej zostały uznane za nienależnie pobrane i skarżąca została zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącej jest obecnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy zmieniającej. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, złożonym przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz uznanie świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązanie zainteresowanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody z 29 grudnia 2020 r. Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przeciwko odmiennej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń rodzinnych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie (sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (postanowienie NSA z 14 lipca 2020 r. I OW 25/20). Stanowisko to można uznać za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 17.12.2020 r. I OW 124/20, LEX nr 3113399). Nie jest też prawdziwe twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że przy wykładni szczególnego przepisu kompetencyjnego, jakim z pewnością jest art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, większą wagę należy przykładać do innego rodzaju wykładni, niż wykładnia językowa. Zauważyć w związku z tym należy, że "Niekiedy właściwość instancyjną traktuje się jako rodzaj właściwości rzeczowej (Z. Janowicz, Kodeks..., s. 94; inaczej A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 209–210). Organ określony w przepisach prawa materialnego jako właściwy rzeczowo do załatwiania określonej kategorii spraw jest organem uprawnionym do orzekania w pierwszej instancji. Organem właściwym instancyjnie w drugiej instancji, czyli organem władnym do rozpoznania zwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, będzie organ wyższego stopnia. Organem tym będzie organ ustalony według art. 17 [k.p.a.], wskazującego organ wyższego stopnia w stosunku do określonych w tym artykule organów stanowiących punkt odniesienia, chyba że w przepisach ustaw materialnoprawnych wskazano inny organ jako właściwy do rozpoznania zwyczajnego środka prawnego" (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 20). Przepisy ustaw szczególnych, o jakich mowa wyżej, powinno się jednak wykładać ściśle i nie można przypisywać organowi kompetencji większych – wbrew ogólnej regule wynikającej z art. 17 k.p.a. – niż wynika to z wyraźnej treści przepisu szczególnego, kreującego instancyjne kompetencje organu. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika natomiast, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia tylko w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., a nie we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem takich świadczeń. W tych okolicznościach wszystkie zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie maja usprawiedliwionych podstaw, bowiem usprawiedliwione było zastosowanie przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło też w żaden sposób do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w tym do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż tezy te wypowiadane są przez skarżący kasacyjnie organ w wyniku błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.