III OZ 445/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/23 o zmianie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu niepowodującego zanieczyszczenie wód w przypadku powodzi postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE [...] Sp. z o. o z siedzibą w [...] (dalej także jako: "skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Prezes PGWWP", "organ") z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu niepowodującego zanieczyszczenie wód w przypadku powodzi. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie decyzji spowoduje poniesienie przez skarżącą ogromnych kosztów finansowych związanych z realizacją prac wydobycia odpadów, ale i również koniecznością poddania tych odpadów właściwemu zagospodarowaniu. Wskazano, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, która wymaga dysponowania bieżącymi środkami finansowymi a wolnych środków nie posiada. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowuje utratę płynności finansowej spółki i zamknięcie działalności. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 września 2023 r, nr KPO.4263.3.2023.IB w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód w przypadku powodzi, odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Na rozprawie 6 czerwca 2024 r. pełnomocnik spółki złożył pismo procesowe z dnia 5 czerwca 2024 r., w którym wniósł o zmianę postanowienia Sądu z dnia 8 lutego 2024 r. z uwagi na zmianę okoliczności oraz wniósł o udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik wskazał, że spółka nie zakopała odpadów na działkach nr [...], [...], [...], i [...] i nie ma wiedzy, ile konkretnie odpadów ma rzekomo usunąć z własnej działki na podstawie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania organ również nie ustalił, ile odpadów znajduje się na działce skarżącej, brak tej informacji także w zaskarżonej decyzji. W tym zakresie skarżąca może opierać się jedynie na danych zawartych w treści Protokołu Kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr WIOŚ-BL 427/2019 z dnia 18 grudnia 2020 r., gdzie na str. 9-10 WIOŚ wskazał, że jego zdaniem na działkach [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] – [...], [...] zakopano nie mniej niż 38 507 m3 odpadów o kodach: 15 01 02, 16 01 03, 17 09 04, 20 02 03, 17 05 04. Skarżąca wskazuje, że zazwyczaj przyjmuje się, że 1 m3 odpadów waży ok. 1,5 tony, zatem całkowita masa odpadów do usunięcia to ok. 57 760 ton. Koszt wydobycia odpadów z ziemi i załadowania do środka transportu to ok. 180 zł netto za tonę, co daje razem koszt wydobycia na poziomie ok. 10 396 800 zł. Już taka kwota całkowicie przekracza możliwości finansowe skarżącej, a należy pamiętać, że nie jest to koszt całkowity, związany z wydobyciem odpadów. Wykopane odpady należy bowiem przetransportować i zagospodarować w instalacji posiadającej odpowiednie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Biorąc pod uwagę jedynie te frakcje odpadów, które zostały ujęte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (kody 15 01 02, 17 09 04 i 17 05 04) i przyjmując na potrzeby niniejszych obliczeń równy udział powyższych trakcji w odpadach przekazywanych do zagospodarowywania, średni koszt zagospodarowania powyższych odpadów to 350 zł netto za 1 tonę, co wobec konieczności zagospodarowania ok. 57 760 ton odpadów daje razem koszt zagospodarowania odpadów na poziomie ok. 20 216 000 zł netto. Wobec powyższego, łączny koszt wydobycia, załadunku i zagospodarowania odpadów o kodach 15 01 02, 17 09 04, 17 05 04 można oszacować na poziomie około 30 612 800 zł netto. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, która z oczywistych względów wymaga dysponowania środkami finansowymi na pokrywanie bieżących kosztów tej działalności, jednak nie posiada zgromadzonych wolnych środków niezbędnych do wyłożenia na przeprowadzenie opisanych wyżej prac związanych z wydobyciem i usunięciem odpadów. Konieczność przystąpienia do takich prac i pokrywania powstałych z tego tytułu kosztów oznaczałaby dla skarżącej utratę płynności finansowej, a w konsekwencji również brak możliwości kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca dołączyła do wniosku m.in. wyciąg z Banku PKO BP SA z dnia 5 czerwca 2024 r. wskazujący, że na koncie skarżącej znajduje się 522,05 zł. Z uwagi na fakt, że skarżąca spółka nie dysponuje wystarczającymi środkami na koncie bankowym, osiąga stratę w prowadzonej działalności gospodarczej, z pewnością wykonanie zaskarżonej decyzji (czego koszt sięgać może ok. 30 612 800 zł netto) niewątpliwie narazi ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która mogłaby doprowadzić nawet do jej upadłości. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że nowe informacje, które uzyskał, dokonując oszacowania kosztów związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji, potwierdzają, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej wywiązanie się z nałożonego obowiązku finansowego wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody. Konsekwencje nałożenia obowiązku wykonania prac polegających na przywróceniu stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód będą pociągały za sobą skutki trudne do odwrócenia (choćby takie jak zmiana stanu gruntów na działkach, a także skutki związane z utratą przez skarżącą możliwości funkcjonowania z uwagi na utratę płynności finansowej). Jednocześnie szkód wywołanych wykonaniem zaskarżonej decyzji nie dałoby się naprawić nawet w sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi skarżącej, bowiem przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy, to jest powrót bez zmian do działalności, której prowadzenie zostałoby wstrzymane, odzyskanie pozycji na rynku, naprawienie poniesionych w związku z tym strat, bez wątpliwości okazałoby się niemożliwe, sam zaś zwrot kosztów poniesionych przez skarżącą na przeprowadzenie prac również byłby znacząco utrudniony. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2732/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że argumentacja przedstawiona we wniosku o zmianę postanowienia Sądu z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazuje na zmianę okoliczności, które mają wpływ na stwierdzenie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można uznać, że okoliczności, na które wskazuje spółka, tj. jej stan majątkowy i finansowy na dzień 5 czerwca 2024 r., czy też koszty wykonania decyzji nie istniały w dacie wydania postanowienia z dnia 8 lutego 2024 r. Okoliczności te istniały, lecz we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały Sądowi przedstawione. Spółka nie wykazała, że od czasu wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zmienił się istotnie jej stan majątkowy lub finansowy albo wzrósł koszt wykonania decyzji. Nie wykazano zatem przesłanki zmiany okoliczności z art. 61 § 4 p.p.s.a. Dalej, w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie można uznać za nowe informacje, których nie można było uzyskać wcześniej, danych dotyczących ewentualnych kosztów związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Już w skardze wskazano, że są to duże koszty finansowe, lecz nie oszacowano ich wysokości. Spółka nie wykazała, że wysokość tych kosztów od daty wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wzrosła w sposób pozwalający na stwierdzenie, że nastąpiła zmiana okoliczności w rozumieniu art. 61 § 4 p.p.s.a. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowany przez profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez brak rozważenia przez Sąd spełnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków uzasadniającej udzielenie tymczasowej ochrony poprzez wstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonanie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie powoływała się na fakt ziszczenia się tej przesłanki w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a sam charakter czynności nakazanych przedmiotową decyzję, to jest czynności polegających na przeprowadzeniu znaczących prac ziemnych (usunięciu mas ziemnych o dużej miąższości, w tym kwalifikowanych przez organy jako odpady stwarzające ryzyko zanieczyszczenia wód w przypadku powodzi i znajdujących się pod powierzchnią gruntu), niezależnie od ich bardzo wysokich kosztów finansowych, niemożliwych do udźwignięcia przez skarżącą, nakazuje traktować je jako czynności powodujące skutki trudne do odwrócenia, a więc uzasadniające udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 września 2023 r., nr KPO.4263.3.2023.IB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, tym samym podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast w myśl art. 61 § p.p.s.a., postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przede wszystkim podnieść należy, że konstrukcja, jak i treść zarzutu w wywiedzionym zażaleniu jest nieprawidłowa, w oderwaniu od zaskarżonego postanowienia, bowiem po pierwsze pełnomocnik skarżącej wskazuje, że składa zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie odmowy zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Po drugie podniesiony w petitum zażalenia zarzut jest tożsamy z zarzutem z zażalenia na postanowienie z dnia 8 lutego 2024 r. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega bardziej rozbudowaną formę uzasadnienia niniejszego zażalenia, jednak okoliczności powołane przez skarżącą spółkę jako przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji są takie same jak w jej poprzednim wniosku odmownie rozpatrzonym przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych okoliczności, ani nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wynikałaby zmiana jej sytuacji. Wobec tego nie zaistniała zmiana okoliczności w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która była warunkiem koniecznym aby zmienić lub uchylić poprzednio wydane postanowienia w tym zakresie. Brak podstawy do zmiany postanowienia na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. powoduje, że niemożliwe jest uwzględnienie obecnie rozpatrywanego wniosku. Brak jest bowiem podstaw, by w oparciu o takie same argumenty i dokumenty strony skarżącej dokonywać odmiennej oceny zasadności złożonego wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie można uznać, że okoliczności, na które wskazuje spółka, tj. jej stan majątkowy i finansowy na dzień 5 czerwca 2024 r., czy też koszty wykonania decyzji nie istniały w dacie wydania postanowienia z dnia 8 lutego 2024 r. Okoliczności te istniały, lecz we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały Sądowi przedstawione. Jak wyżej, warunkiem dokonania zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany. Okoliczności podniesione w złożonym wniosku nie wskazują na żadne okoliczności, które uległy zmianie, w związku z czym zaistniała podstawa do zmiany dotychczasowego postanowienia. Argumentacja strony sprowadza się zasadniczo do polemiki ze stanowiskiem Sądu i kwestionowania trafności dokonanych ocen, nie wskazuje natomiast na fakt zmiany dotychczasowych okoliczności. Złożony wniosek nie zawiera żadnego argumentu wskazującego na wystąpienie przesłanki z art. 61 § 4 p.p.s.a., nie wynika z niego, aby nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy uzasadniająca odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy zatem, uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.