III OSK 1983/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od pkt I, II, III i V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 32/24 w sprawie ze skargi M.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek M.C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Kr 32/24 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.C. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. (dalej: organ, Wójt, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w pkt I. stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłości; w pkt II. stwierdził, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III. zasądził od Wójta na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 złotych, w pkt IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w pkt V. zasądził od Wójta na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie nakazania usunięcia odpadów. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. przez niedochowanie przez organ koncentracji materiału dowodowego wymaganej w świetle zasady szybkości postępowania oraz opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, a w konsekwencji niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że przeprowadzono szereg rozmów telefonicznych z potencjalnymi biegłymi, którzy ze względu na natłok spraw odmawiali współpracy. Sąd I instancji uznając zasadność skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że analiza akt sprawy oraz udokumentowanej w nich sekwencji czynności podejmowanych przez organ wskazuje, że wypełnione są znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ kolejne czynności podejmował wprawdzie z zachowaniem terminów ustawowych, jednak nie przybliżały one skutecznie do rozstrzygnięcia sprawy. Według Sądu I instancji, przedstawiony stan faktyczny daje podstawy do tego, by stwierdzić, że postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny od grudnia 2022 r. do lutego 2024 r. W tym czasie przeprowadzono jeden istotny dla sprawy dowód, to jest sporządzona została opinia biegłego. Zresztą mimo jej wykonania organ nadal przesuwał terminy wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jest to bez wątpienia prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Jednocześnie rozpiętość czasowa czynności, brak uzasadnienia dla tak długotrwałego postępowania oraz wydawanie kolejnych postanowień bez szczególnego uzasadnienia świadczą o tym, że przewlekłość ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Od momentu wydania opinii przez biegłego nie pozyskano już żadnych istotnych dowodów sprawie, a strony wielokrotnie miały możliwość wypowiadania się w sprawie. Od listopada 2023 r. nie było już nowych uwag merytorycznych stron, lecz polemika między nimi. Według Sądu I instancji, takie postępowanie w istocie jak wskazano w skardze narusza art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niedochowanie przez organ koncentracji materiału dowodowego wymaganej w świetle zasady szybkości postępowania oraz opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, a w konsekwencji niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie. W skardze kasacyjnej Wójt, reprezentowany przez adw., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej punktów: I,II,III i V wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. i stwierdzenie, że Wójt dopuścił się przewlekłości, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie było prowadzone prawidłowo, rzetelnie, z zachowaniem równych praw każdej ze stron, a o terminach podejmowanych czynności i niemożliwości ich przeprowadzenia strony postępowania były prawidłowo i terminowo informowane; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 1a, p.p.s.a. i stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie do przewlekłości prowadzenia postępowania w ogóle nie doszło, gdyż postępowanie było prowadzone rzetelnie, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, a fakt, iż decyzja nie była wydana niezwłocznie, związany był ze specyfiką postępowania, powiązania go z innym postępowaniem, a także koniecznością powołania biegłego; 3) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. i zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro nie doszło do przewlekłości prowadzenia postępowania, to zastosowanie tego przepisu było niezasadne; 4) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. brak zastosowania art. 151 p.p.s.a. i brak oddalenia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, podczas gdy skarga ta powinna zostać oddalona, bowiem decyzja administracyjna w sprawie została już wydana, a postępowanie administracyjne było prowadzone rzetelnie, skrupulatnie i w terminie umożliwiającym przeprowadzenie wszelkich dowodów w sprawie i wypowiedzenie się wszystkich stron postępowania; 5) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. i uznanie, że Wójt dopuścił się przewlekłości, podczas gdy podczas prowadzenia postępowania strony były właściwie informowane o konieczności i powodach zmiany terminów zakończenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o: 1. uchylenie wyroku Sądu l instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie; 2. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się wyznaczenia przeprowadzenia jawnej rozprawy; 3. wzajemne zniesienie kosztów pomiędzy stronami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 12 lipca 2024 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zastosowanie art. 149 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. i stwierdzenie, że Wójt dopuścił się przewlekłości, podczas gdy w ocenie skarżącego było prowadzone prawidłowo, rzetelnie, z zachowaniem równych praw każdej ze stron. Odnosząc się tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2022 r.; sygn. akt II OSK 2699/21 oraz z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1535/22). Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym terminie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedstawiony stan faktyczny daje podstawy do tego, by stwierdzić, że postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny od grudnia 2022 r. do lutego 2024 r. W tym czasie przeprowadzono jeden istotny dla sprawy dowód, to jest sporządzona została opinia biegłego. Zresztą mimo jej wykonania organ nadal przesuwał terminy wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jest to bez wątpienia prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Chybiony jest zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 1a, p.p.s.a. i stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a, p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnym dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony. Zgodzić należy się Sądem I instancji, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa ma wystarczający skutek represyjny wobec organu, dlatego odstąpiono od nałożenia grzywny na organ (pkt IV sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe zapatrywania, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd I instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru zarzucanej przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego uzasadniała stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1535/22). Zasadnym jest w tym miejscu wskazanie, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. i zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 złotych. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że ma rację Sąd I instancji, że skorzystanie ze środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że pomimo zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie i zakończeniu postępowania wyjaśniającego rozstrzygniecie w sprawie nie zostało wydane w ciągu kolejnych blisko czterech miesięcy. Rodzi to stan niepewności po stronie skarżącego. Naruszenie ma charakter rażący i zdecydowanie należało podjąć działania mające na celu zapobieganie w przyszłości tego rodzaju sytuacjom. Jednakże wnioskowana przez skarżącego suma, mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo została uznana przez Sąd I za zbyt wysoką. Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że instytucja sumy pieniężnej (podobnie jak i instytucja grzywny), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że jej podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 862/20). Podzielić należy również pogląd, że stosowanie środków, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, powinno następować z rozwagą oraz przy uwzględnieniu i zachowaniu obiektywnych kryteriów oceny, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, mogących nosić (czy też noszących) znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, przy jednoczesnym istnieniu uzasadnionej obawy, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 124/21), a przy tym także i pogląd, z którego wynika, że stosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasadniczo - jakkolwiek nie tylko - pozostaje w funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20 oraz z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1535/22). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. brak zastosowania art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi (zob. wyrok NSA z 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 4257/21). Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. i uznanie, że Wójt dopuścił się przewlekłości. Biorąc pod uwagę akcentowany przez Sąd I instancji długi okres prowadzenia postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest prawidłowa. Słusznie wskazał Sąd I instancji na rozpiętość czasową czynności, brak uzasadnienia dla tak długotrwałego postępowania oraz wydawanie kolejnych postanowień bez szczególnego uzasadnienia, co świadczy o tym, że przewlekłość ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Kilkukrotnego przesuwania terminu rozstrzygnięcia nie może stanowić okoliczność, że także druga strona musiała wypowiedzieć się w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (opinii biegłego). To organ decyduje, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala sprawę rozstrzygnąć. Od momentu wydania opinii przez biegłego nie pozyskano już żadnych istotnych dowodów sprawie, a strony wielokrotnie miały możliwość wypowiadania się w sprawie. Od listopada 2023 r. nie było już nowych uwag merytorycznych stron, lecz polemika między nimi. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że podjęcie postępowania trzy miesiące od zwrotu akt z kolegium spowodowane było okresem zimowym, gdzie zalegający śnieg i brak możliwości dojazdu na miejsce wykluczały jakiekolwiek ustalenia. Reasumując, za nieusprawiedliwione należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii nierozerwalnego powiązania postępowania w niniejszej sprawie z postanowieniem o naruszenie "stosunków wodnoprawnych", należy stwierdzić, że ewentualne powiązanie takie nie zwalniało organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd oddalił również wniosek strony skarżącej przed WSA o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jaki sformułowany został w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wprawdzie pismo to zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., lecz pełnomocnik skarżącego nie zawarł w nim żadnej merytorycznej treści odnoszącej się do zarzutów skargi kasacyjnej (odpowiedź na skargę kasacyjną zawiera jedynie żądanie jej oddalenia i orzeczenia po kosztach oraz uzasadnienie obejmujące jedno zdanie o treści: "Skarga winna ulec oddaleniu jako bezzasadna, stanowiąca wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu I instancji".). Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12: "odpowiedź na skargę kasacyjną, o której mowa w art. 179 p.p.s.a., jest nazwanym pismem procesowym strony, która nie wniosła skargi kasacyjnej. Mimo, że pismo to nie podlega szczególnym rygorom poza wskazanymi w art. 49 p.p.s.a., jej autor, profesjonalny pełnomocnik, powinien w terminie jaki zakreślił mu ustawodawca, ustosunkować się do żądań zawartych w skardze kasacyjnej, podnosić zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu. Wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną ma sens, jeżeli autor odpowiedzi jest w stanie zaoferować sądowi argumenty istotne z punktu widzenia przyszłego rozstrzygnięcia." Odpowiedź na skargę kasacyjną złożona w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie - jak wskazano - do wniosku o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W tej sytuacji należało uznać, że nakład pracy pełnomocnika sporządzającego odpowiedź na skargę kasacyjną był niewystarczający, aby z tego tytułu zasądzić zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od strony wnoszącej środek odwoławczy.