II OSK 245/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/23 w sprawie ze skargi N. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2023 r. nr DOiR-I.6251.85.2022.AK w przedmiocie uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od N. H. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/23, w sprawie ze skargi N. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 10 grudnia 2020 r. N. H. (dalej: cudzoziemka lub skarżąca) zwróciła się o uznanie jej za obywatela polskiego. Wnioskiem objęła także troje swoich małoletnich dzieci. Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda lub organ pierwszej instancji) decyzją z 23 lipca 2021 r. odmówił uznania cudzoziemki za obywatela polskiego. Wskazał, że cudzoziemka spełnia przesłanki uznania za obywatela polskiego, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, tj. przebywa nieprzerwanie co najmniej od roku na terytorium Polski, na podstawie zezwolenia na pobyt stały uzyskanego w związku z posiadaną Kartą Polaka. W ocenie organu pierwszej instancji, nabycie przez nią obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim). Powołał się w tym zakresie na informacje objęte ochroną na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, którym nadano klauzulę "poufne". Organ uznał ponadto, że w świetle art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim nie ma podstaw do analizowania wagi popełnionego przez cudzoziemca czynu karalnego, gdyż zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego są wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. W odwołaniu od tej decyzji cudzoziemka podniosła, że nie popełniła żadnego czynu karalnego, nigdy nie postawiono jej zarzutów ani nie została skazana. Podała, że postępowanie przygotowawcze dotyczące podejrzenia popełnienia przestępstwa zostało umorzone wobec stwierdzenia braku znamion czynu karalnego, przy czym nie zostały jej przedstawione zarzuty. Powołała się na zasadę domniemania niewinności, a także wniosła, aby organ drugiej instancji ponownie ocenił dokumenty niejawne. Decyzją z 28 grudnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister lub organ drugiej instancji) utrzymał tę decyzję w mocy. Podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Wojewody Małopolskiego. Podał, że w toku postępowania odwoławczego, do akt włączono dwa dokumenty niejawne, jeden o klauzuli "poufne" i drugi o klauzuli "tajne". Zdaniem organu, analiza akt sprawy, w tym dokumentów niejawnych, pozwala na stwierdzenie, że nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 31 pkt 2 ustawy obywatelstwie polskim. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez N. H., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/22 uchylił tę decyzję. Wyrok jest prawomocny. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spełnione zostały formalne warunki nabycia obywatelstwa polskiego, a w sprawie sporne jest, czy nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 31 pkt 2 ustawie o obywatelstwie polskim. Sąd wskazał na lakoniczność informacji przekazanych przez organ opiniujący w materiałach niejawnych. Podał, że wojewoda ocenia materiał dowodowy, w tym informację przekazaną przez właściwy organ, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie. Nie jest to stanowisko (opinia), które bezwzględnie wiąże organ właściwy do wydania decyzji. Ze względu na swoje znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, taka informacja powinna być przynajmniej w określonym stopniu weryfikowalna pod względem wiarygodności. Sąd stwierdził, że informacje znajdujące się w aktach sprawy objęte klauzulą "tajne" nie spełniają tych standardów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 13 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 23 lipca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwrócił się do organów opiniujących o ponowną analizę sprawy i udzielenie, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, informacji, czy uznanie cudzoziemki za obywatela polskiego stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 31 pkt 2 tej ustawy. W wyniku tego wezwania, do organu wpłynął dokument niejawny o klauzuli "tajne" (zarejestrowany pod numerem [...], w dniu 25 stycznia 2023 r.). Zdaniem organu drugiej instancji, analiza akt sprawy, w tym dokumentów niejawnych, pozwala na stwierdzenie, że nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cudzoziemka powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem nie odniósł się do wagi i znaczenia informacji niejawnych, uzyskanych w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie (w sposób uwzgledniający ich tajność). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku z 12 maja 2022 r. Sąd podał, że w tym wyroku wskazano na konieczność oceny przesłanki z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa". Organ nie zastosował się do tych wskazań, nie zawarł w decyzji z 13 marca 2023 r. jakiegokolwiek wartościującego odniesienia się do informacji przekazanych mu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 31 pkt 2 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2023 r. poz. 1989) polegające na stwierdzeniu, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ przeprowadził wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, zebrał materiał dowodowy, w tym niejawny, uzyskany również w wyniku ponownego wystąpienia do organu opiniującego, i prawidłowo ustalił zaistnienie przesłanek do utrzymania w mocy decyzji odmownej. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 756 ze zm.) polegające na przyjęciu, że odstąpienie chociaż w części od uzasadnienia decyzji było dopuszczalne, ale powinno być stosowane w najbardziej niezbędnych przypadkach i tym samym stwierdzeniu, że organ nie odniósł się do wagi i znaczenia informacji, o której mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, podczas gdy organ w uzasadnieniu decyzji z 13 marca 2023 r., z uwagi na dokument zawierający informacje niejawne, w oparciu o art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim odstąpił od uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym tych dokumentów, mając na względzie, że szczegółowa analiza tych dokumentów prowadziłaby do ich ujawnienia. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa i porządku publicznego, co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Jest to pojęcie niedookreślone, które wymaga oceny, w każdej indywidualnej sprawie. Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Zauważyć jednak należy, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. art. 199 ust. 1 pkt, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje również trwałość obywatelstwa. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. Ze względu na konstytucyjną trwałość obywatelstwa polskiego nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji z powodu powstałego po wydaniu decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim) wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). 3. W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą oceny jest to, czy materiał zgromadzony przez organy pozwalał na przyjęcie, że cudzoziemka zagraża bezpieczeństwu państwa, co uzasadnia odmowę uznania jej za obywatela polskiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ drugiej instancji niewyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy. Oznacza to, że Minister trafnie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja była kolejną decyzją w sprawie wniosku cudzoziemki o uznanie za obywatela polskiego. Pierwsza decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/22, z uwagi na lakoniczność informacji przekazanych przez organ opiniujący w materiałach niejawnych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpatrując sprawę zwrócił się do organów opiniujących o ponowną analizę sprawy i udzielenie, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, informacji, czy uznanie cudzoziemki za obywatelkę polską stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 31 pkt 2 tej ustawy. W wyniku tego wezwania, do organu wpłynął dokument niejawny o klauzuli "tajne" (zarejestrowany pod numerem [...], w dniu 25 stycznia 2023 r.). Decyzją z 13 marca 2023 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 23 lipca 2021 r. Organ drugiej instancji oceniając materiał dowodowy, w tym dokumenty niejawne uznał, że nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że po zapoznaniu się z informacją, której nadano klauzulę "tajne" "nadal nie jest w stanie usunąć wątpliwości co do jej gatunkowego ciężaru i znaczenia, to jest tego czy wynikają z niej podstawy do przyjęcia, iż w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka odmowy uznania za obywatela polskiego (...)". Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z dokumentami zawierającymi informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Z dokumentów tych wynika, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zweryfikował zasadność odmowy uznania skarżącej za obywatela polskiego. Istotne znaczenie ma okoliczność, że materiał dowodowy został w rozpoznawanej sprawie uzupełniony. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/22, do akt został dołączony dokument niejawny, któremu nadano klauzulę "tajne". Organ drugiej instancji oceniając cały materiał dowodowy, w tym również nowy dokument niejawny prawidłowo uznał, że nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Organ w uzasadnieniu decyzji nie mógł wskazać, jakie nowe okoliczności faktyczne zostały uwzględnione po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, albowiem dokumenty z których one wynikają są objęte klauzulą tajności. Co więcej, organ zwolniony jest w tej części z przedstawienia uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia (art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę. 4. Skarga cudzoziemki nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 31 pkt 2 i art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 42 ust. 3 Konstytucji. Uregulowana w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim przesłanka negatywna dla uznania cudzoziemca za obywatela polskiego uniemożliwia uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie nawet w sytuacji spełnienia przesłanek pozytywnych z art. 30 ust. 1 pkt 1–7 tej ustawy. Należy podkreślić, że państwo ma całkowitą kompetencję do określania, kto jest jego obywatelem, a także zasad nabycia i utraty obywatelstwa, co jest zgodne z powszechnie uznawaną w tej materii zasadą prawa międzynarodowego. Przyjmuje się szeroki zakres swobody przy definiowaniu "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" (por. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., II OSK 1942/13, cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że wyrok skazujący nie jest konieczny dla oceny wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w tym przepisie. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, że postępowanie przygotowawcze dotyczące podejrzenia przestępstwa wobec skarżącej zostało umorzone i nie przestawiono jej zarzutów. W rozpoznawanej sprawie z dokumentów niejawnych, którym nadano klauzulę "tajne" wynika, że skarżąca stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Uzasadnia to odmowę uznania jej za obywatela polskiego. 5. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.